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新金融监管体制下央地监管权关系再审思

杨松    2022-11-28  浏览量:81

摘要: 地方金融监管是国家金融监管体系重要组成部分,央地分权下地方金融监管,与财政事权功能不契合,将金融发展权与监管权置于同一权力结构中,加剧金融资源区域配置扭曲,引发监管竞次、监管套利及监管俘获,不断出现地方金融风险。2017年以后以金稳委成立为标志的新金融监管体制强化了金融监管的中央事权属性和地方属地责任,为加强地方金融风险治理提供新思路。以属地责任为归属,制定全国统一地方金融监管法,加强跨区域的协作机制建设,以金融治理理念推进功能性适应性监管,以监管机构独立性建设实现发展权与监管权实质分离,引进公平竞争审查机制。实现央地金融监管的互恰与协同。

关键词: 地方金融;地方金融监管权;新型双层监管体制;国务院金稳委

正文:


引言

近些年,地方金融快速发展中出现跨部门、跨行业、跨领域扩张,带来风险隐患和频繁爆雷,不断引起金融监管部门高度关注。2017年国务院金融稳定发展委员会(以下简称金稳委)成立,从机制上保证金融监管协调有序。2018年合并组建了中国银行保险监督管理委员会,提升了金融跨市场监管能力。党的十九大之后,“一行三会”被“一委一行两会”取代。适应新时代需要的新金融监管体制已经形成。彼时,地方政府纷纷设立地方金融监督管理局,加强对“7+4+1”类金融监管。在新金融监管体制下,地方金融监管已成为国家金融监管体制的有机构成。2021年12月《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》和2022年4月《金融稳定法(草案征求意见稿)》先后向全社会征求意见,地方金融监管制度完善走进快车道。

合理与有效的金融监管,关键是监管权的配置结构,它直接反映在金融领域国家权力划分、央地政府功能以及监管实施机制上。对此学界一直有分歧,有人强调地方金融监管权归地方政府;也有人关注金融市场的整体性,认为金融监管权中央行使才符合逻辑。地方政府依法行使地方金融监管权已成共识,但是它究竟是地方政府的固有权、传来权抑或制度性保障权?是中央权力的延伸,抑或相对独立的权力架构?本文旨在对此作出回应,并探寻央地监管关系优化的合理路径。


一、历史启示:我国央地金融监管权关系变迁

计划经济时期,金融资源由政府直接分配,不存在现代意义上的金融监管,央地监管权关系也就无从谈起。改革开放后,我国金融市场逐步放开,监管体制不断衍化,央地监管权关系随之调整,大致可分为五个阶段。

第一阶段,1978至1997年金融监管权尝试下放阶段。改革开放初期,地方政府更多关心获取金融资源,并未按照金融风险逻辑构建相应的监管机制,将区域金融风险责任转嫁给中央政府。这导致地方不断突破中央供给计划,信贷几度失控,造成了金融混乱和严重的通货膨胀,弱化了中央的宏观调控能力。 

第二阶段,1998至2003年中央上收金融监管权阶段。金融监管权下放教训及东南亚金融危机的警示,中央不得不对前一阶段的分权探索进行调整。大型国有金融机构实行党组织垂直领导;人民银行设立九大跨区域分支机构,形成“一行三会”的中央垂直监管构架,地方金融监管权被收归中央。

第三阶段,2004至2013年央地双层金融监管体制初步形成。游离于中央监管体系之外的地方金融快速、无序发展,使“一行三会”监管体系愈发捉襟见肘。为此,中央将部分金融监管权及风险处置责任下放地方政府,各地顺势纷纷成立金融办,央地双层监管体制雏形显现。但因缺乏顶层设计,央地监管边界模糊不清,存在风险漏洞。地方金融监管机构设立及行权的法律依据不足,在监管执法中陷入尴尬。

第四阶段,2014至2016年央地双层体制下监管协调探索。2013年后,以互联网金融为代表的新型金融爆发式增长,跨地域、跨行业经营使风险外溢凸显,P2P平台爆雷等新型案件频发,冲击着央地“各管一摊”的监管框架。2014年8月,国务院出台《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》,提出建立央地联席会议机制。但地方金融监管权的授权依据不足以及目标冲突性等问题仍未得到解决。

第五阶段,2017年至今央地双层金融监管体制深化。第五次全国金融工作会议指出,“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任”。随后中共中央发布《关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》,首次明确了地方金融监管对象为“7+4+1”类金融业态。金稳委指导、监督、问责地方政府金融监管。2018年4月,商务部将融资担保等四类金融的经营规则制定权及监管权转归银保监会。随后,地方政府设立地方金融监督管理局,提升了地方金融监管的重要性,央地双层监管体制得以深化。但地方金融风险外溢加剧,成为地方政府“无法承受之重”。此时,地方政府的授权文件对“监管”和“管理”的混用,反映出地方金融监管主体定位不明,法律依据不清。在地方监管机构“办”变“局”过程中,“监督”与“管理”的连用,“一套人马,两块牌子”的安排,更是凸显了其职能交叉,监管权与发展权的内在冲突越发显现。


二、现实困顿:我国央地金融监管权配置现状及缺陷

我国金融监管权的发展,始终伴随着中央与地方权限的“确定-调整-再确定-再调整”的反复,使得央地监管权长期处于集权与分权的轮回中,始终未形成稳定的权力规律性配置。出现应急性政策性措施明显、权责不统一等问题。

(一)我国央地金融监管权配置现状

1.央地金融监管权配置法律依据

迄今,我国金融监管权如何配置,可散见于《商业银行法》《保险法》《证券法》、国家政策、行政法规、部门规章及规范性文件之中,并无统一法律规定。尤其是央地金融监管权划分的规定,分散于国务院政策和行政命令中。有学者认为这是“基于实践发展需要”,结果央地之间立法权的设计存在偏颇和失衡。也有人认为这是一种“暂时性”应对策略。央地分权法律依据的缺失,引发地方金融监管权合法性质疑。多地出台地方性金融规章,但并没有解决问题。

2.央地金融监管权具体配置

从金融监管权层级配置看,大体可划分为中央监管、央地共管及地方监管事项(参见表1略):

 表1:央地金融监管权配置结构

但应说明的是,目前我国央地金融监管权边界并不清晰,上述分类只是大致分类。究其原因,一是中央在监管权配置中具有主导地位,往往要求地方政府承担中央监管对象的属地风险处置责任;二是地方金融创新日益突破地域性限制,部分事宜并不适合完全由地方监管,如中央金融监管部门仍保留互联网借贷平台的日常行为监管权;三是中央虽明确所有金融活动均纳入监管范畴,但并未制定全覆盖的监管规则,地方政府往往需要承担兜底性监管职责。

(二)我国央地金融监管权配置缺陷

1.中央与地方金融监管权的功能定位冲突

中央与地方金融监管权功能定位不具有契合性。中央的监管目标是防范系统性金融风险,维护金融系统的稳定。而地方政府更看重金融发展,纷纷设立金融办履行地方金融发展职责。所以地方金融监管机构在关照地方政府经济指标同时,才考虑防范地方金融风险。两个功能的价值取向是冲突的,地方政府将金融发展权与金融监管权都放在地方金融监管局行使,这本身就是功能错位,功能冲突。监管独立性较差,金融发展权与监管权纠缠不清,自然会偏离监管目标。这就需要有国家层面立法以解决地方监管权的定位和权限,正在审议中的《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》和《金融稳定法(草案征求意见稿)》应对解决这一问题做出规定。

2.央地金融监管权配置的法治供给缺失

在中央层面,国务院发布多项央地金融监管权配置政策和行政命令;在地方层面,多地制定了地方金融监管条例。这两个层面看似明确央地监管权限,实则存在规则不对接现象,地方监管权被随意干预,监管资源配备不足,不利于建立长效机制。与法律相比,政策波动性大,导致地方金融监管法律依据不足、稳定性不足,地方人员担心岗位调整,其有效监管积极性受到限制。国家多次推出“压实风险处置责任”做法,但是并没有体现“权责一致和平衡”原则,造成对地方金融监管机构问责面过窄。

地方层面看,亦存在立法依据缺失和碎片化问题。《立法法》第八条明确规定,金融基本制度只能制定法律。第九条补充性规定,若尚未制定一般性法律的,全国人大及常委会可授权国务院制定行政法规。央地监管权配置事关整个金融监管体系的架构,属于法律和行政法规调整事项。因此,地方性立法是不能作为央地监管权配置依据的。那么,其是否符合《立法法》第七十三条的规定呢?该条就第八条所列事项的地方立法权,规定了两种情形:根据本行政区域实际情况,制定法律、行政法规的具体执行性规定;以及对属于地方性的事务进行立法。但实际上,除《融资担保公司监督管理条例》外,并无其他“法律”或行政法规作为其上位法依据。由于缺乏上位法的指导和约束,各行其是的地方性条例的颁行导致制度碎片化。这种碎片化的地方性立法,不仅冲击法制的统一性,也为地方金融发展不良竞争以及监管竞次埋下了制度伏笔。

3.央地金融监管边界不够清晰

2020年5月,国家发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》),指明了依法依规界定中央和地方金融监管权责分工。对可能产生全国性或系统性风险的金融机构,由中央监管部门批准设立及负责日常行为监管;而对仅可能产生区域性风险的金融机构,由地方属地监管。形成了“谁批准,谁监管”格局。《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》确认了这原则,即中央统一规则、地方实施监管,谁审批、谁监管、谁担责。这种看似责任落地的做法,却存在如下问题:一是全国性与区域性金融风险的界限并非分明。随着地方金融机构规模壮大,在金融科技的加持下,其风险破坏力及外溢性愈发凸显,很可能产生全国性金融风险。二是遍布于地方金融市场的金融产品,未必是地方政府的“孩子”,地方缺乏监管积极性和把握能力,极易出现监管空白。三是机构监管与行为监管脱节,如P2P平台将行为监管权与机构监管权,分别赋予银保监会和地方金融监管机构,行权主体多元化加大了监管协调难度。

4.央地金融监管权配置保障机制不足

中央金融监管分支在地方延伸不足。银保监会、证监会未设立县级分支机构或办事处等派出机构,大多数小额贷款公司、融资担保公司、典当行等都设在县乡村级行政区域。在风险处置属地责任下,地方金融监管机构不得不设立相关监管处室,“越位”弥补中央监管的不足。地方金融监管对象繁杂、创新层出不穷,但监管能力不强而难以有效应对,导致部分金融风险外溢至中央监管体系,加重中央监管体系负担,给中央金融监管政策在地方的落实带来不确定性和风险。


三、域外镜鉴:国外央地金融监管权关系理论与实践

(一)国外央地金融监管权关系理论探索

关于央地金融监管权关系的研究,我国学者基本上是在“分权”(decentralization)理论框架下展开的。上世纪60年代,分权理论在国际上渐成国家治理的“显学”。早期研究主要集中在公共产品供给领域,即从公共产品供给效率及满足居民差异化需求角度,指出向地方政府分权的积极意义。但关于分权治理,始终有不少学者持反对意见。与财政事权领域的分权研究热情相比,国外学者鲜有金融监管分权的专门论述,从有限的研究成果来看,基本持谨慎保留意见,其理由主要有:

一是金融监管分权与金融稳定、金融市场统一之间构成“不可能三角”。早在2000年,有人在全球金融治理研究中便提出了“金融稳定三元悖论”,即全球金融稳定、金融一体化和各国独立的金融稳定政策,三者之间目标是不兼容的,只能择其二。随后,这一理论被用来检视欧盟的金融监管体制。有欧洲学者指出,欧元区面临一种新的“不可能三角”。对金融稳定与金融市场统一的追求显然是不可动摇的,那么,监管分权的局面就必须被扭转。

二是分权形成的复杂金融监管结构增加成本。有人指出,重复的行政结构增加了监管成本。也有学者在分析北欧国家金融制度后得出结论:对小国而言,统一监管体制可发挥规模效益,比分散体制更能降低监管成本。尽管该结论主要是针对监管权横向配置而言的,但对纵向配置亦具有一定的适用性。

三是地方政府更为关注经济发展,在金融监管方面存在“竞次”风险。有人通过调查发现,美国各州对银行监管的严厉程度总体上低于联邦,联邦监管机构降低银行评级的频率几乎是州监管机构的两倍。州监管机构的宽大处理以及可能出现的纠正行动迟缓,导致了较高的银行倒闭率、较低的政府援助资金偿还率和更昂贵的银行清算费用。也有指出,复杂的监管结构导致监管政策不一致,一旦经济发展受限,“竞次”的监管所积聚的金融风险将会集中爆发。

四是分权所形成的双层监管体制,将诱发金融机构套利。有学者对美国银行业监管体制研究后发现,1994 年《里格尔法》(Riegle Act)对州特许银行监管引入的“轮换制”(Policy on Alternating Examinations),诱发银行经营决策的转变,其在比较联邦和州监管政策严厉性程度后,决定选择成为联邦特许或州特许银行,以规避严格的监管规则。

从有限成果来看,国外学者对分权理论在金融监管领域的适用性更多地持否定意见。

(二)他国央地金融监管权关系实践

国际上并不存在央地金融监管权关系的统一模型,大体上可分为单层和双层体制。

单层金融监管体制的基本特点是,中央政府构建覆盖全国的监管机构体系,并按照统一的监管规则实施监管。英国2000年颁布的《金融服务及市场法》使高度集中统一的金融监管体制得以强化,2013年新《金融服务法》后,英国金融服务管理局(FSA)解散,设立审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA),PRA又整合入英格兰银行,但中央统一监管模式并未发生改变。北欧国家自上世纪80年代便开始“一体化”监管改革,地方普遍未设立专门金融监管机构。因此,其“一体化”监管既包含了权力的横向集中,也包含了纵向集中。上述国家的做法基本上可归入单层金融监管体制,“在这种金融监管体制下,地方政府显然不享有金融监管权”。

双层金融监管体制的特点是,中央与地方均建有相对独立的监管体系,依法设立各自的监管机构,地方政府对辖区内金融机构实施监管,甚至拥有规则制定权。美国是该模式的代表,联邦和州按照“谁批准,谁监管”的原则进行监管分权。2008年金融危机后,美国通过《多德-弗兰克法案》重新调整了联邦和州监管权,虽未根本上改变其双层监管体制,但联邦获得了更多监管权,州监管权被明显削弱。加拿大和澳大利亚亦实行双层金融监管体制。这些国家呈现出强化联邦监管权、弱化地方监管权的趋势。对这种权力向上集中的现象,早在2004年Josselin等学者便指出,这不能片面地归结于(联邦)权力的膨胀性,而是源于社会发展使得原本纯粹地方性事务越来越多地具有全国性色彩。

(三)他国理论与实践对我国金融监管权配置的启示

1.央地金融监管权配置无定式

各国央地金融监管权配置受国家权力宪制结构、金融发展特点、国土面积等因素影响而存在明显差异。首先,联邦制国家与单一制国家金融监管分权与否的宪法基础不同。有学者认为,“分权”一词不能在一般抽象意义上使用,必须置于特定国家的宪法语境之下。在联邦制国家,地方自主性具有宪法保障,双层监管体制与之较为契合;而单一制国家更为强调中央权力的统一性与权威性,因而多采取单层监管体制。其次,各国金融结构各异,对央地监管权配置有着不同要求。美国与加拿大虽均实行双层监管体制,也存在明显差异。最后,国土面积也是重要因素。面积较小的国家,中央政府有能力构建覆盖全国的监管体系并维持其有效运转;而在幅员辽阔的国家,赋予地方政府一定监管权可以弥补中央监管无法覆盖基层的不足。可见,央地金融监管权配置没有统一定式。我国并无现成经验可循,切不可简单地借鉴或移植他国模式。

2.央地金融监管权配置应与金融发展逻辑相适应

金融监管权配置要符合本国金融发展逻辑。金融市场较为成熟的国家,政府与市场的边界相对清晰,他们经历了“守夜人”“福利国家”向“风险社会国家”的转型,客观上要求国家应成为系统性风险管控者。这些国家金融市场的自由化、一体化,使得风险与市场高度连接,分权的科层管理体制并不适合。需注意的是,以美国为代表的双层监管体制,并非分层化的金融市场的反映,而是源于联邦制的政治现实。而我国金融市场具有鲜明的“体制型发展”特点,即在中央统筹下政府逐步向市场放权、中央向地方分权。金融发展在一定意义上是中央政策建构的结果。政策建构与市场机制的互动与博弈,共同造就了复杂的央地金融结构;另一方面,金融市场的逐步成熟,以及在互联网、金融科技的加持下,地方金融快速发展不断挑战和突破现有管理体制。因此,国内外金融发展逻辑的差异,形成了明显不同的金融结构。我国采用央地结合的双层监管结构具有现实需要和正当性。

3.应理性对待金融监管权下放

有人将国外分权理论作为金融监管权配置依据,主张赋予地方更大监管权。这一主张缺乏足够的证据支持。金融危机后,即便实行双层监管体制的联邦制国家,也呈现出监管权向联邦集中的趋势。究其原因,主要在于分权导致的监管权地域分割,与金融要素的跨区域流动、市场统一化之间存在冲突;“最佳”权力下放的范围和程度很难把控;监管权下放的现实成本比潜在的利益更加确定;监管权下放导致中央失去规模经济和对稀缺资源的控制。因此,权力下放并非优化金融治理的灵丹妙药。不同国家谨慎分权的做法也提醒我们要对地方金融监管权的定性、范围、实施及救济机制,有一个明确的立法规范,才能真正发挥央地分权的优势作用。

4.央地金融监管权配置动态性

国外央地金融监管权配置结构处于不断调整变化之中。如加拿大引入了“日落规则”,根据市场变化,对构成其监管体系核心的银行、保险、信用合作社及信托与贷款公司法案,每隔五年进行重新审视与修改,并对监管权进行调整。在其他国家也有类似做法。


四、路径反思:我国地方金融监管权功能性慎询

地方金融部门如何履职金融监管,在逻辑上有两种路径:一是以“地方金融监管权”为核心,构建地方金融监管体系;二是以“中央监管权”为核心,实现中央金融监管权在地方的下沉。当前的金融改革采取了后者,并得到了学术界的支持。制度设计是否科学,至少要从两个维度判断:一是以问题为导向,即设计的路径能否切实解决金融监管实践中的问题,该路径具有哪些负面影响?能否有效化解;二是理论上能否自洽,如果设计的路径仅仅是“头痛医头、脚痛医脚”,地方的问题就由地方解决的表面逻辑思维,而不是从金融系统风险治理逻辑去考虑,就缺乏体系性解释力,新的制度设计充其量只能扮演“消防员”角色,在面对复杂问题时顾此失彼、左支右绌。地方金融监管权制度路径也应接受这两个维度的检验。

(一)地方金融监管权现实基础检视

梳理文献发现,支持地方金融监管权的现实论据主要有四个。一是地方金融的地域性。有学者以“三个特征”界定地方金融,即“在地方注册”“提供地域性服务”“风险处置的属地化”,以此为依据赋予地方政府监管权。二是缓解金融抑制的需要。有人指出,地方政府介入金融管理的根源,在于正规金融机构无法满足需要而产生的金融压抑。三是地方政府金融监管能力提升,已建立覆盖广、基层渗透强的金融监管体系,风险意识与监管能力有了长足进步。四是地方比中央更容易获取监管信息。有学者指出地方政府具有人缘、地缘优势,更能全面、充分地获取监管信息,并减少信息偏在。上述理由需要进一步分析。

1.地方金融“非地方化”发展趋势

“地方金融”一说并不严谨,是一种“外延描述性”概念,与行政区域的“地方”不具有严格对应关系。有学者认为金融体系在地方行政区域空间的分布即地方金融,与之相对应的便是地方金融监管权。这实际上是一种误解,如被公认属于地方金融范畴的融资担保,其出现之初便具有鲜明的跨地域性,如果将非地方化的金融与行政区域化的监管权对应起来,直接导致监管主体与监管对象的错配,实乃对逻辑前提的误读。2021年4月8日国务院金融稳定发展委员会专门召开会议,研究防范化解地方金融风险问题,源头之一就是地方金融跨地域经营导致监管失效的问题。

金融资源流动性强,特别是在金融科技助力下,地方金融经营愈发具有跨地域性。如总部设在上海的某P2P平台,其借款人和出借人遍布31个省、市、自治区,本地借款人仅占4.9%;典当行通过在线服务,便可完成不分区域的读当、续当、评估、咨询以及绝当品变现等主要交易流程。有人认为地方监管可将金融技术、产品创新限定在特定区域内,防止全国系统性风险。但这种以控制思维构建的属地监管,违背了中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中“破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍”的整体要求。且地方政府也无力对经营进行地域限制,金融机构通过异地设立子公司、借助互联网便可轻松绕过限制的做法,徒增公司治理的复杂性与合规成本。

地方金融的跨地域经营还加大了监管协调难度。当前,地方金融的监管实行“机构所在地为主,行为地为辅”原则。但行为地的监管,必然涉及对金融机构的合规判断甚至处罚,这可能面临机构所在地政府保护主义掣肘,从而使监管协调难以进行。

2.中央集中监管不必然导致金融抑制

金融监管权下放主张中隐含着一个预设:中央集中监管导致金融抑制,分权化的地方监管则是其破解之道。金融抑制是指政府对金融活动和金融体系实施过度干预,进而抑制了金融体系发展。金融市场的曲折发展已经揭示:充分发挥市场在金融资源配置中决定性作用,辅之以政府规范性监管,才是扭转金融抑制的关键,从监管上看表现为包容性监管理念、监管规则及监管活动。监管规则才是破题关键,将其寄望于分权化的监管构架,显然用错了“药方”。有学者对小贷地方性立法实证研究发现,地方政府明知会造成抑制性影响,仍制定了大量过度审慎的“扩展型”监管规则,其原因在于央地分权的初始安排之中,即要求地方政府承担风险处置责任。

3.地方政府金融监管能力仍然不足

衡量监管能力最重要的指标有四个:监管覆盖面、监管人员、经费保障、监管技术水平。从监管覆盖面看,地方政府在基层的渗透性看似优于中央,如某市建立“市-县-镇(街)-村(社区)”四级金融监管网格员体系,网格员利用身份隐蔽性“卧底侦查”,金融风险防范的“人民战争”模式呼之欲出。但这其实并非真正的监管权下沉,一方面金融监管专业性强,而绝大部分网格员并不具备相关技能;另一方面金融监管是法定监管,必须由赋权的专业人员按照法定程序进行。因此,这更多地是传统治理思维下一般行政权延伸,而非金融监管权在基层的落实。

在监管人员配备方面,近年来地方金融监管机构虽加大了人员招录力度,但整体上仍严重短缺。公开资料显示,31个省级地方金融监督管理局人员编制最多的为120人,最少的仅25人,66.6%的机构在50人以下;从专业性上看,38.7%的监管机构负责人无金融机构或中央金融监管机构任职经历。

在经费保障方面,由于不能向被监管主体收取监管费,因此财政拨款是地方金融监管机构经费的唯一来源。近年来,省级地方金融监督管理局的经费预算独立性有了明显提高,只有西藏自治区将其与区党委改革办、财经办(“两委一局”)进行合并预算。2022年30个省级地方金融监督管理局经费预算合计约25.15亿元,较2020年的22.17亿元增长13.44%。但若剔除金融发展资金外,经费预算仅11.09亿元,较2020年仅增长4.32%。且各地方金融监督管理局预算悬殊,东部某市超过11.79亿元,占比超过46%,低于5000万元的占比70%,有10个省市自治区预算投入减少。纵向来看,地方金融监管经费确实有所增加;但仍落后于业务拓展,2022年证监会经费预算20.45 亿元,银保监会更是高达127.3亿元。从上述数据可以直观地看出,地方金融监管机构经费明显弱于中央机构,最不乐观的是未实现预算独立的地方机构。

地方参差不齐的监管技术水平,整体弱于中央监管机构。基于大数据的监管科技和基础设施将是未来发展趋势,这需要监管机构充实技术人才,提高技术储备和财力投入。而中央监管机构信息化系统已经基本成熟,对先进监管技术接受快,监管基础设施升级能力强。地方监管机构显然不具优势。

4.地方政府监管信息优势假设存疑

真实、充分的信息是有效金融监管的前提。认为地方政府具有信息获取优势的观点,先假定了地方金融机构经营是属地化的,进而指出地方政府具有“贴近式”信息获取便利。但事实上,地方金融机构的经营愈发突破地域性限制,况且,大数据时代的信息获取早已突破人缘地缘束缚,大数据抓取、甄别、整合能力越发成为预警和处理金融风险的关键,这一趋势销蚀着地方政府“贴近式”信息的优势。

(二)地方金融监管权在理论上内在冲突

1.地方金融监管权并未契合财政事权划分标准

财政事权分权理论是学界论证我国央地金融监管权配置的主要理论依据。如有学者主张,“从划分标准看,可在《财政事权划分意见》对央地财政事权划分的基础上,完善金融监管领域的央地事权划分”,因为由地方政府承担地方金融监管职责最符合公共产品供给的接近性原则。依照财政事权划分理论的通说,其标准主要有受益范围、外部性、信息复杂性、激励相容等。那么,分权构架下的地方金融监管权是否符合上述标准呢?

首先,金融资源天然具有流动性,利益所及范围跨地域性明显。依照受益范围标准,全国性公共产品应由中央政府提供;区域性公共产品应由地方政府承担;介乎二者之间的为准全国性公共产品,应由中央和地方共同提供。大多数地方公共服务与其他地区居民基本无关,其外溢性影响微乎其微。但地方金融显然不同,其虽有“地方”之名,但跨地域流动性强、风险传染度高,损益外部性明显。因此,将地方金融归入地方性公共产品,并将监管权置于地方政府之下,与事权划分的受益范围及外部性标准不符。

其次,地方金融的发展使得信息愈发复杂,获取难度加大。地方金融发展初期,地方政府更便于获取监管信息。但近几年来,地方金融跨地域经营愈发普遍,创新层出不穷、经营模式多元化、复杂化,地方政府“贴近式”优势被严重削弱,对跨区域及业务结构复杂的金融机构的信息获取及甄别能力,明显弱于中央监管机构。可见,央地监管机构的信息优劣格局已然发生变化。

最后,地方金融监管权与财政事权配置的规模效益标准冲突。公共产品供给需要考虑成本和效益,中央集中供给相对于地方分散供给,更能发挥规模经济效益。金融市场具有很强的系统性和联动性,决定了风险的跨地域性与跨行业性,客观上有一体化监管的要求。中央享有的监管规则制定权,仅能保障立法事权的规模效益。若依赖于属地监管,在地方利益驱动下,将削弱监管立法的权威性与一致性,严重消解立法事权的规模效益。因此,地方金融监管显然无法实现规模效益,且分散及重复的监管结构还增加了监管成本。

2.地方金融事权本体的内部冲突

按照财政事权理论通说,地方政府事权包括自主事权和中央委托事权。当前,我国地方政府金融事权十分广泛,至少包括区域金融发展规划、地方金融市场建设、落实国家金融政策法规、金融监管、防范和处置地方金融风险等。这些事权大体可归入金融发展权与监管权两个范畴。依照《宪法》第一百零七条,地方经济发展权为自主事权,涵盖了金融发展权。而按照第五次全国金融工作会议精神,金融监管权为中央事权,地方金融监管权实乃中央委托事权。

自主的金融发展权与受托的金融监管权,构成了地方金融事权的本体。理想目标是这两种权力各自归位,形成边界清晰又互相配合的权力架构。但现实是,地方政府将它们统合、杂糅在一起。金融发展权旨在通过扩大金融资源规模,更好地支持区域经济发展。而监管则是对金融业态和市场的监督,并不与经济增长直接挂钩。因此,将性质及激励迥异的两种权力统合到同一权力构架下,存在明显矛盾和冲突。在地方政府看来,金融发展是“自己的事”,而金融监管是“上面的事”。在实践中便形成了地方政府重发展轻监管,发展权碾压监管权、扭曲监管权的局面。试想,地方政府在行使监管权时,还怀揣着发展的“私心”,自然削弱了监管的效果。因而,这样的权力架构从根本上决定了,地方政府对金融乱象的治理不可能是彻底的,也不可能是持续有效的。

(三)地方金融监管实践的负面影响

地方金融机构经营的跨区域、综合化、复杂化趋势,使其与行政区域的对应关系逐步瓦解。以属地思维配置金融监管权,并未契合财政事权划分标准,尤其是将异质性的金融发展权与监管权置于同一权力构架之下,引发诸多负面后果。

1.监管竞次、监管套利与监管俘获

“地方金融监管的运作,实质上已演化为地方金融监管的竞争”。由于监管越严格,金融机构经营束缚越多、合规成本越高,不但不利于吸引新的金融资源流入,甚至在“用脚投票”效应下,还可能致使现有金融机构及资源的撤离,从而弱化经济发展的金融支持并减少税收收入。因此,现实中的监管竞争多表现为监管竞次。某些地方可能成为与“避税港”类似的“监管规避天堂”,为金融机构提供了套利空间。另外,监管权下放还增加了监管俘获风险,这已经成为分权制国家面临的问题。“权力下放就可能自动增加腐败的总体水平。由于行贿者和受贿者之间的距离更近,腐败交易在地方一级更容易发生” 。无论监管竞次、监管套利,还是监管俘获,均导致监管失灵,属地化的金融监管为它们提供了温床。

2.加剧金融资源区域配置扭曲

为获取更多的金融资源,地方政府除弱化监管之外,还经常采取竞争性奖励政策,这样便出现了“高奖补弱监管”现象。但不同地区侧重的手段不同:经济发达地区有能力进行高奖补,如东部某市对持牌金融机构落户最高可奖励6000万元;而有的地区财政资金匮乏,奖励明显较少,如西部某市对总部落户的金融机构最高奖励仅500万元。经济落后地区为吸引金融机构,往往采取弱化监管的手段,这成为区域金融风险的重要诱因。有学者对2005至2016年我国区域金融风险调研,结果显示:金融风险水平由高到低依次为西部、东北、中部和东部地区。可见,属地化金融监管与发展权的错位,共同造就了扭曲的金融发展环境,金融资源更多流入经济发达地区,金融资源需求更为强烈的欠发达地区反而出现外流现象。

3.地方金融事权多元价值难以协调

地方金融发展权追求金融供给效率,及金融业对区域经济发展和税收的贡献;而金融监管权则关注金融稳定、金融公平及降低风险处置成本等。两权之间明显存在张力。现实中,地方金融部门往往将金融发展与效率放在首位,关注二、三产业集中的城市,忽视农村金融发展,损害金融公平价值,成为普惠金融难以推进原因之一。金融监管机构的职责偏差和目标异化,不仅未能有效规制风险,反而导致地区经济扭曲和潜在风险累积,为区域性风险留下隐患。因此,将代表不同价值取向的金融监管权与发展权置于同一权力架构之下,使得上述价值目标冲突外化。在地方利益驱动下,发展权凌驾于监管权之上的现象较为普遍。如泛亚事件中地方政府为增加GDP和税收,“假借监管保驾护航”,为金融机构提供信用备书。


五、机制变革:新金融监管体制下央地监管权互恰与协同

从地方金融发展及分权治理脉络架构起来的地方金融监管权,与中央监管权形成 “双层金融监管体制”,已是我国新金融监管体制的逻辑起点,更是十九大之后深化金融体制改革的基本方向之一。但正如上文所言,地方金融监管权的事权功能定位不清晰,央地权力架构上存在内在冲突,实践中产生诸多负面后果。因此,有必要在双层监管体制下通过结构设计和机制调整化解可能出现的问题,进而有效处理央地监管权的科学配置。对这一问题的解决,应置于我国金融治理与监管的整体性改革框架中。

金融监管体制机制改革是推进国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。十八届三中全会创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题,并作为全面深化改革的总目标。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)更是将这一目标推向前所未有的高度。在中央与地方关系方面,《决定》明确指出,要“理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理”,“减少并规范中央和地方共同事权”;在金融治理方面,强调“建立现代金融体系,有效防范化解金融风险”。十九届五中全会会议公报中,明确提出明确中央和地方政府事权与支出责任,建立现代财政金融体制,完善现代金融监管体系,提高金融监管的透明度和法治化水平。这些都为有效解决央地金融监管权的配置提供了根本依循和政策支撑。

2020年5月11日中共中央国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出“依法依规界定中央和地方金融监管权责分工,强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任”。2021年12月21日国务院办公厅《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中,提出“完善地方金融监管和风险管理体制。支持具备条件的试点地区创新金融监管方式和工具,对各类地方金融组织实施标准化的准入设立审批、事中事后监管。按照属地原则压实省级人民政府的监管职责和风险处置责任”。2020年10月23日《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》也专门提出“协调建立中央与地方金融监管的协作机制”,2021年12月31日《地方金融监管条例(草案征求意见稿)》全面规定了地方金融监管权限与风险处置制度。2022年4月10日《金融稳定法(草案征求意见稿)》也是从地方政府职责、地方政府行为要求、监管合力、风险化解和处置职责、法律责任和适用范围等方面,对地方金融部门维护金融稳定职责作了系统规定。可以说,条例征求意见稿和稳定法征求意见稿如果顺利出台,将是解决央地金融监管分权、架构我国地方金融监管权制度的两部重要性法律。

(一)新金融监管体制下地方金融监管权的着力点

地方金融监管权定性的着力点。习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调,地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。可见,地方金融监管权是中央金融监管事权在地方的延伸,即“中央委托事权”,是国家权力。中央监管事权的实施离不开地方政府,金融资源的天然流动性及市场联结,需要在中央层面进行宏观统筹,同时,部分小微、业务结构简单、非涉众地方金融机构引发的非系统性风险,由地方政府即时化解和处置是必要的。怎么履行这一中央委托事权?要遵照“中央统一规则”,在地方行政事务属性内承担“属地风险处置责任”。属地责任是地方金融监管权定性的着力点。

地方金融监管立法的着力点。地方金融面临着各类风险隐患,部分地方金融机构内控机制不健全;有的金融产品发展定位产生偏差;有的金融机构违法违规经营。加上各地对地方监管职责分工理解不尽一致,部分机构和活动游离于金融监管之外,地方金融监管部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。这些问题的解决,必须有防范化解金融风险长效机制。如何健全长效机制?就要以上位法作为依据,明确地方金融监管原则和规则,统一监管标准,构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架,国家层面统一的地方金融监管立法就是地方金融监管立法的着力点。

央地监管权实施的着力点。在央地分工履职监管中,如何真正做到金融监管的全方位全覆盖无死角?新金融监管体制确立的央地监管协作机制,需要真正协作起来。这里既有金稳委与地方金融监管局的协作,也有各地金融监管局之间的协作,还有中央金融监管部门与地方金融监管部门的协作。金稳委职责之一是“指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责”。金稳委要坐实地方金融监管协调机制,通过“指导”提升地方监管水平,通过“监督”与“问责”硬化地方政府的金融监管责任。《地方金融监管条例(草案征求意见稿)》提出“建立中央与地方金融监管协调双机制,加强统筹协调,强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。”这是非常必要的。“地方金融事务的治理恰恰是需要通过监管协调实现的”。监管协调包括部门协调和区域协调。部门协调机制的重点是地方金融监管机构与中央监管部门的派出机构、地方政府其他部门之间关系的协调;区域协调机制的重点是协调机构监管与行为监管的关系。所以,协作机制的建立和发力是央地监管权实施的着力点。

地方金融监管模式变革的着力点。如何有效破解地方金融监管面临的权力冲突、能力不足、机制不畅等困境和难题,引进治理理念和适应性监管是有效的选择。地方金融监管局不能仅仅盯着“监管”一个环节,而是要从金融市场准入入手,全过程管理和指导地方金融机构的业务和运行,甚至提前为经营不善的金融机构退出市场做准备。将金融治理的理念引进地方金融监管的全过程,可以从源头上化解金融风险的隐患,起到比事后监管更好的效果。《地方金融监管条例(草案征求意见稿)》明确规定了组织的设立变更与终止、风险的防范与化解处置全链条。《金融稳定法(草案征求意见稿)》也是从风险的预防、化解、处置、责任全链条予以规定。在数字金融和金融科技不断融入各类金融业态中,通过监管转型实现激励创新和风险控制,适应性监管被金融业内广泛关注。引进适应性监管,改进传统监管的滞后性和偏差性,适应数字金融给地方金融监管带来的机遇。所以,金融治理和适应性监管是地方金融监管模式变革的着力点。

地方金融风险化解的着力点。如前所述,金融发展权与监管权放在同一权力主体的职能中,造成地方政府金融事权的本体性冲突,成为金融风险的制度源头之一。为扭转这一局面,必须将金融发展权主体与监管权主体分离,促进发展机构与监管机构各司其职。分离地方金融发展权与监管权的行使,是化解地方金融风险隐患的着力点。

(二)新金融监管体制下央地金融监管权关系理想图景与实现路径

新金融监管体制在坚持中央事权属性前提下,统筹宏观审慎与微观审慎监管,构建全覆盖的统一监管体系。在这一导向下,央地监管权关系的理想图景应是保障中央监管事权的权威性与统一性,地方金融监管权有效遏制地方金融风险,同时顾及地方金融发展的差异性,使二者关系达致平衡。

建立央地监管动态调整机制。鉴于当前地方金融监管体系的不完善,应对其进行差异化完善。一是增强地方金融监管机构的独立性。将其纳入政府序列,并使之独立于政府其他部门。目前这一目标在形式上已基本实现,改革的关键是剥离其发展职能而专司金融监管,省以下实行垂直管理。二是加大地方金融监管能力建设。包括扩充监管人员编制,增加监管经费预算,推进监管基础设施信息化建设,提高监管能力及风险识别效率。由于地方金融监管为“中央委托事权”,中央应提供必要支持,如向地方政府开放金融监管基础设施;对监管人员进行技能培训;加大监管资金转移支付等。三是增强中央对地方金融监管机构的业务指导与协助。强化金稳委对地方金融监管的指导与协调,实现机制化、常态化;“一行两会”为地方金融监管提供必要协助,利用地方金融机构对传统金融机构的依赖性,间接地参与地方金融监管。四是完善地方金融监管的监督及问责体系。地方金融监管机构在组织上隶属于地方政府,但所行使的权力是“中央委托事权”。因此,相应的监督问责机制应是一个纵横体系:纵向监督问责包括金稳委对省级地方金融监管机构,以及省级金融监管机构向派驻市县机构的监督问责;横向监督与问责主体主要是同级人大、政府与司法部门。五是完善地方金融监管协调机制。包括地方金融监管机构与中央监管派驻机构、其他政府部门之间的协调配合,以及省级监管部门对跨市县监管的协调,金稳委对跨省监管的协调。六是为防止地方金融监管竞次,将地方金融政策纳入公平竞争审查体系,重点是纠正地方监管规则与发展政策对金融资源市场配置的扭曲。最后,建立央地金融监管事权动态调整机制,将在未来发展中产生的具有系统性影响的地方金融机构,以及风险外溢突出的地方金融业态纳入中央监管体系。


结语

地方金融勃兴使得中央传统垂直监管体系愈发捉襟见肘,但将地方金融监管置于地方行政权力构架之下,存在诸多矛盾与困境:监管权的属地性与金融跨区域发展趋势相悖;地方金融事权本体冲突,固有的金融发展权碾压作为中央委托事权的地方金融监管权,引发监管竞次;各地监管政策差异、监管强度不一,为金融机构提供了套利空间;地方金融竞争向制度竞争转化,“高奖补弱监管”政策扭曲金融资源区域配置的同时,也导致区域金融风险聚集。

第五次全国金融工作会议强调的金融监管的中央事权属性,是对该问题思考的逻辑起点。从理论上看,中央事权的执行有两种方式:一是“自我执行”,即由中央金融监管部门及其派驻地方机构实施;二是“委托其他主体执行”,即将监管权授予地方政府,当前的改革采用了后者。因此,需要建立央地监管动态调整机制,引入金融治理理念和适应性监管模式,摸索分离地方金融发展权和监管权的机制,增强地方金融监管机构独立性和能力建设,完善监督与问责体系,引进公平竞争审查机制。实现央地金融监管的互恰与协同。


作者简介: 杨松,法学博士,辽宁大学法学院教授。

版权声明: 《法学评论》2022年第6期