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财税法的法律属性——以财税法调控功能的演进为视角

陈少英    2017-09-25  浏览量:426

摘要: 组织公共财产收入、分配公共财产是财税法最主要的功能,宏观调控是现代国家赋予财税法的一项补充功能。考察不同历史时期、不同财政类型的财政调控功能的演进,分析现代市场经济基础上的公共财政,反映出宏观调控是法治国家政府为满足市场主体的公共需求而提供公共物品,具有典型的“消费的非排他性”特征,从而揭示出财税法“公共财产法”的本质属性。基于此,财税法的功能应当从绝对服务于财政转向对财政权力的控制以保护纳税人的合法权益。

关键词: 财税法;财政功能;宏观调控法;公共财产法;法律属性

正文:

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”由此奠定了财政法“国家治理”的地位。对于财税法学人来说,加强财政法学[1]的研究是历史赋予我们的使命,而财税法的法律属性是财政法教学和科研须首先正视并加以解决的重要问题。本文以财税法的调控功能为切人点,考察财政、财政理论、财政法的历史源流与发展趋势,探讨财税法的法律部门归属问题,以期为财税法学的理论创新尽绵薄之力。
一、古代中国:家计财政中“调控”功能之寻觅
在古代中国,自然经济条件下的财政分配形式主要为实物和力役。租,即向土地征收,获取国家所需要之粮食;赋,即向人、丁、户征收,获取国家所需要之财政;调,即向户征收,获取国家所需要之物产;役,即向人身征收,获取国家所需要之劳动力。在“普天之下,莫非王土”的所有制格局下,家计财政的主要职能是替君王筹集行政管理、国防安全与扩张以及皇室开支的经费。但谁能洞悉“文王之囿,方七十里,民犹以为小,寡人之囿,方五十里,民犹以为大”[2]背后所蕴含的原理,谁就能知晓“财政调控”对于国家治理的重要作用。
(一)新生政权之基础
古代思想家早就注意到了税收征与用之间的辩证关系:封建王朝的兴盛往往由于税收征管上的“休养生息”,税收使用上的“内兴功利”;而封建王朝的衰落则往往由于税收征管上的“横征暴敛”,税收使用上的“挥霍无度”。封建王朝集权于君主一人之身,君主的不同选择往往会导致王朝的兴盛抑或衰落。中国历史上有太多的史料可以佐证,“水能载舟,亦能覆舟”。王朝更替、兴亡绝续无不有税收的身影。如果封建统治者认为征税天经地义,无疑会让国家之舟覆灭在纳税人的暴动之中。或许是汲取了前朝的教训,在夺取政权的过程中,也有统治者不再将皇粮国税的观念深入演绎,而是通过税收减免来改善与纳税人之间的关系,为新生政权的稳固赢得纳税人的支持。
如同现代西方国家政党选举时作出减税承诺一样,忽必烈在汗位争夺时,就曾通过税收蠲免树立自己豁达亲民的执政者形象,即以减少税赋和徭役来争取蒙民的支持。李自成的“均田免粮”[3]和太平天国的“天朝田亩制度”即通过采取与当时政权不同的税收政策,以减轻税负甚至是免除税负的承诺来获取纳税人的支持,从而为新生政权奠定人口基础。然而,草莽政权并不知晓“赋税是政府机器的经济基础,而不是其他任何东西。”[4]“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉,一句话,它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”[5]没有税收的支持,政权难以为继;违背基本规律的任意的税收减免只会导致政权自取灭亡。
(二)安邦抚民之功能
泛读历史沉浮录便可发现,历代开明君主都注意到了税收调控与国家兴亡之间不可分割的联系。税收安邦抚民的作用也早在一些政治比较开明的君主执政中有所体现。从汉高宗的“与民休息”、汉惠帝的“清静无为”到汉文帝的“无劳百姓”和汉景帝的“轻徭薄赋”,以低税率的方式励精图治,终于铸就了汉朝“文景之治”的盛世。唐朝的“薄赋尚俭”、“安人宁国”和明初的“减赋简税”、“裁并税务机构”等都是税收调控智慧的体现,用以调节收入分配的过度不公。
用今日的眼光审视古代的“调控”,同样可以得出这样的结论:对税收规律的漠视乃至无视,只会导致恶税殃民、苛政误国的结局,而通过轻徭薄赋的税收政策恢复生产力,最终则会迎来国泰民安。低税率的设置不仅在于改善国家与纳税人之间的关系,更在于涵养和恢复国家的税基;将税收收益多留一些在民间,可培育数量和质量更为可观的税收潜力。总之,通过税收握持国家脉络,为庶政提供养分,是治理国家之道,也是国家治理之道。
(三)经济革新之工具
为了解决统治危机,封建统治者会通过经济、政治的制度变革,以图继续经营其王朝。史海钩沉,封建王朝历次重要的变革都离不开对税收的调整,其中有汉朝的王莽改制、唐朝杨炎的“两税法”、宋朝的王安石变法和明朝张居正的“一条鞭法”,这些变法都把税收作为中央与地方财政博弈的工具。
西汉末年,随着封建经济的发展,地主阶级的土地兼并现象导致了“富者田连阡陌,贫者亡立锥之地”。[6]大批农民丧失了土地,税源流失,国家财政收入受到了严重影响。于是,王莽针对土地兼并现象开始了一场“王田”制的改革,将土地收归国有,恢复井田制,垄断工商业的运营。王莽的财政改革实际上是与地主阶级和大商人争夺税源,获得了一定的效果,但最终因遭到地主阶级和大商人的反抗而失败。唐朝杨炎实行“两税法”,是因为庄园经济兴盛,土地兼并严重,封建统治者既失去了可以征税的土地,也失去了可以征税的劳力。安史之乱后,潘镇割据,“纪纲废弛,百事从权,至于率税多少,皆在牧守裁制”,[7]地方和中央抢夺税源,争夺税收,中央政权日益危险。于是,唐朝开始实施旨在与地方博弈的财政税收制度改革—“两税法”。“两税法”的主要目的是通过税收制度的改革,将游离在中央税收系统之外的税源纳入两税的征收范围,中央对地方的税额进行划分并在留存一定份额的基础上收取地方税收。“两税法”还实现了税收从“以人丁为本”到“以资产为宗”的转变,[8]以货币计税,提高了税收效率,并将中国的经济重心从北方转移到了南方。从总体上讲,“两税法”通过税收制度的变革来实现中央与地方财政的博弈,是一次成功的“税收调控”。在宋朝的王安石变法中,由于限制大官僚、大地主阶级的利益并迫使他们分担了一部分税负,暂时缓解了社会危机,并通过税收手段拉拢中小地主阶级,但是,王安石推行的免役法和青苗法,加强了对平民的税收征管,这种增设新税的行为直接导致了社会矛盾的加剧,加上其他诸种阻碍因素,最终“税收调控”失败。明朝张居正的“一条鞭法”是中国税收史上非常重要的一次改革,是在严重的土地兼并、入不敷出的财政以及获得一定程度发展的商品经济等社会环境因素的共同作用下产生的。“一条鞭法”针对占有大量土地的地方势力,通过对纳税人、课税对象、计税依据和税率一整套制度的改革,简化税制,提高征税成本。其中的一条重要规定是,占有土地的人越多,所纳之税就越多,在一定程度上实现了税负公平。在“一条鞭法”实施期间,“力筹富国,太仓粟可支十年,同寺积金,至四百余万”。
综上分析可见,在奴隶制和封建制社会中,自然经济条件下“家计”财政的主要职能是获取财政收入,满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。当然,也并不排除在改朝换代之初,或经济革新时期,统治者也会有意识地利用财政政策引导生产消费,促进经济总量的平衡和结构的优化,也不否认在一些政治比较开明的朝代薄赋轻徭、休养生息,调节收入分配的过度不公。但是,在整个自然经济占统治地位的时期,国家的代表是君主,不管是政治权力还是财产权利,君主都可视其为“私权”。受当时历史条件的限制,财政纯粹成为君主专制的工具,很难诞生出民主、法治等现代观念。而所谓的“调控”也只是特殊现象,是统治者为实现政治职能之需所采用的手段,尽管有其客观必要性和必然性,但仍不足以推翻家计财政的主要职能是“收入分配”这个一般性的结论。[9]正如马克思主义国家学说所认为的,国家活动满足的不是公共需要,而是统治阶级的需要,并且后者才是国家职能的中心内容,为统治阶级利益服务才是其根本目的。
二、近代西方:财税理论中“调控”内容之探悉
从17世纪开始,财政税收成为西方政治经济学家研究的主题之一,并随着社会经济的发展与变迁,形成了诸多流派。[10]尽管这些理论产生于不同时代,但都蕴含了“调控”的内容。
(一)资本原始积累时期经济学理论的“调控”
“重商主义”是资本原始积累时期首个资产阶级经济学说,主张积极的国家干预,对经济实行管理和限制,并通过行政力量支持工商贸易的发展。在重商主义滥觞之时,关于财税调控的理论亦开始萌芽。英国重商主义代表人物托马斯·孟主张降低关税,提升英国产品在国外的竞争力。政治家托马斯·霍布斯则主张对消费品课税,通过税收为国民创造更为公平的社会环境。法国的重商主义者则将财税调控的观念运用到了极致,柯尔培尔主张以奖励措施促进商品的出口,类似于现代的出口退税制度,他还主张改革税收制度,将直接税改为间接税,设立法庭以加强征税权。同时,削弱地方势力的征税权力,增强王室的财政收入。
面对“重商主义”对工商业的片面重视所带来的农业生产的凋敝,作为一个农业占比巨大的国家,法国开始出现重农主义税收理论。重农主义经济学家反对国家干预,主张废除包税制度,对农业资本家进行补助,减轻农业的税收负担。尽管如此,重农主义的财税政策实际上担负着调控经济的职能,通过财税革新农业生产技术,发展农业经济。
(二)资本主义发展时期经济学理论的“调控”
在西方国家资本原始积累完成之后,各国开始逐渐步入工业化时代,进入资本主义发展时期,古典经济学派在此时兴盛起来。作为古典经济学派创始人的威廉·配第在其经典著作《赋税论》中反对国家课征过多的税收,认为有规律地定期征收可以鼓励人们生活节俭。[11]亚当·斯密系统而全面地提出了税收四原则:平等原则、便利原则、最少征收费用原则和确定原则,主张税收“中性”,反对国家干预经济,发挥“看不见的手”即市场之手对经济的调节作用。大卫·李嘉图贯彻和发展了经济自由主义,主张开征对经济发展有利的税收,减少阻碍资本主义发展的税收。[12]这一时期对经济自由主义的极力声张湮没了国家干预论,财税调控理论处于暗淡时期。
(三)资本主义成熟时期经济学理论的“调控”
到了资本主义发展的成熟期,随着西方市场经济的发展,客观上要求政府对市场从不干预到干预,从尽可能少干预向大规模干预,此时自由放任理论成为了政府和财政发挥作用的障碍。英国经济学家约翰·穆勒反对经济自由放任主义,主张国家有“必要之职能”和“选择之职能”,政府可以在尊重个人自由的前提下干预经济。他提出在采用比例税率时应在所得中扣除最低生活费用,采取间接税而不是直接税,对生活和生产必需品不课税,在一定程度上缓和了低收入阶层与高收入阶层的矛盾,迎合了当时产业资本家的需求。德国的社会政策学派强调国家作为一个有机体应积极发挥其职能,运用税收手段干预经济。洛伦茨·冯·施泰因提出三项税收原则:经济原则、财政原则和再生产原则。经济原则是指课税不应伤及资本,保障资本的运营;财政原则主张税收的课征不宜超过财税的需求;再生产原则是指税收应助力于国家经济的有机循环。阿道夫·瓦格纳提出税收四项基本原则:财政收入原则、国民经济原则、社会正义原则和税务行政原则。财政收入原则主张税收收入应与国家支出相匹配,税收政策随着国家经济的变化而变化;国民经济原则主张税收的课征要顺应国家经济的发展要求;社会正义原则是将税收作为社会正义的矫正器,调节贫富差距;税务行政原则与税收的征收管理有关。在瓦格纳的税收理论中,税收被赋予相当充裕的权能,是国家干预经济的主要手段。
西方经济学认为,在完全竞争或充分竞争的条件下,市场经济能够在自发运行过程中依靠自身力量在市场机制的作用下达到社会资源的有效配置。但自由放任基础上的市场竞争,并非在任何领域、任何状态下都能充分展开。在某些领域和场合,即使人们不干预市场的自发运行,充分放手让市场机制发挥作用,它也天然无法达到有效配置资源的结果,或者天然无法正确发挥作用,这就产生了市场失灵(Market Failure)状态。若任其发展,任何市场经济体系都不可能正常存在下去,因此需要依靠市场外的力量、依靠公共活动、依靠政府力量的介入,才能纠正市场失灵状态。因此,证明政府和财政活动与市场活动的一致性,从而证明政府和财政大规模干预市场活动的合理性就势在必然了。19世纪80年代建立于边际效用价值论基础上的公共部门经济学彻底从经济学上论证了国家财政干预经济的必要性。公共部门经济理论证明:(1)公共部门如同私人部门一样,是具有“价值”的“产品生产部门”。(2)公共部门活动所需资源是通过“等价交换”从私人部门获得的。(3)适用于私人部门的市场效率准则也适用于公共部门。(4)政府活动如同私人活动一样是为了满足个人需要而展开的。边际效用价值论被引入公共经济学中,实际上是西方理论界从经济学原理上为政府和财政在市场经济下的存在及其职能扩展“正名”的过程,它从理论上证明了政府在市场失灵范围内的干预不仅“合理”,而且“合法”。
(四)资本主义垄断时期经济学理论的“调控”
20世纪20~30年代,在经历了垄断资本主义经济危机之后,凯恩斯学派谋求国家干预经济的理论在“反危机”之时应运而生。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中为资本主义国家开出了“国家干预”的药方,他详细地阐述了国家干预经济的目的、手段及必要性等,[13]将财税视为稳定经济和促进就业的重要工具,即政府可在不同时期调节税率来消除经济的周期性波动。在凯恩斯构筑的经济学理论中,财政政策是国家实施宏观调控的重要工具,而税收政策是其中非常重要的组成部分。[14]在凯恩斯主义之后,新古典综合学派保罗·萨缪尔森亦把税收视为国家干预经济的主要工具。税收不仅是国民收入分配的制度,也是直接调节经济的制度。与之对立的新剑桥学派则承认税收除了具有稳定经济的作用外,还可通过税收调节各收入阶层的需求,实现社会公平。福利经济学派的庇古强调运用税收政策来调节资源配置,达到资源的帕累托最优。供给学派以拉弗曲线说明了合适的税率设置可以有效地促进经济的发展,主张减税以刺激经济。
从资本原始积累时期重商主义到近代经济学源流嬗变中不难看出,通过财税手段对国家经济的“调控”已初露端倪,即使是反对国家干预的经济学派,也承认税收对经济的影响作用。也就是说,西方经济学理论发端之时,财税调控理论便自然而然地成为了经济学理论中的重要组成部分。然而,在自由竞争时期,财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域,财政的职能也仅限于收入分配,且不负责通过再分配的形式调节社会收入的不公平。这主要是因为当时市场具有蓬勃的活力,自由竞争使得经济高效率运转,而政府和财政被视为异己力量,只能在市场失灵的狭窄范围内维持其存在的必要性。所以,财政职能主要限于筹集收入以满足国家日常经费开支之需。自由资本主义转变为垄断资本主义以后,因为市场失灵所带来的种种恶果集中爆发,经济危机的灾难性影响迫使各国不得不大张旗鼓地扬起“国家之手”干预经济,而经济学也克服了过去将政府和财政视为市场异己力量的状态,充分地论证了提供公共产品的财政是一种服务于私人经济的公共经济,二者为不可分割的整体。在此历史背景下,财政勇往直前地扩展自己的职能便顺理成章了。
三、现代中国:财税法的经济法属性之误解
如前所述,在古代中国,统治者运用财税手段对某些经济活动予以引导和促进的情形早已存在;在近代西方,经济学提出对国家经济进行“干预”的财税理论也具有一定的客观基础。只不过是在19世纪与20世纪之交及之后,国家的这种经济职能才逐步从国家职能体系中凸显出来,这主要是因为“在社会化条件下,国家成为劳动协作的社会层面的结果”。[15]诚如西方经济学所认为的,资本主义的基本矛盾并不是由于市场机制扭曲造成的,恰恰是市场机制正常发挥作用—优胜劣汰、“弱肉强食”和经济波动的结果,如此导致经济与社会的发展更加不平衡。尤其是在19291933年经济危机期间,以美国罗斯福新政为代表,对经济实行国家宏观调控。作为应对危机之策,各国相继实施了一系列调节经济的措施,其中包括运用金融、财政、产业等政策对经济实行干预。这时相应的法律制度就是经济法。从此,与垄断资本主义相伴而生并成为一个新兴法律部门的经济法,不再满足于反托拉斯,而是开始从整体上全面协调经济与社会的运行,宏观调控也由原来零散的政策逐渐向体系化发展。
国家对经济的干预,对解救美国经济危机,促使经济复苏,的确起到了一定的作用。因此,罗斯福新政成为西方经济史上资产阶级经济思潮由自由经营论向政府干预论转变的一个里程碑。我国经济法体系中的宏观调控概念源于西方宏观经济学,但宏观调控法的称谓却为我国法学界的独创。20世纪80年代初,在“十年‘文革’浩劫之后全国上下对法制的理性呼唤、民法传统长期缺失”[16]的背景下,中国经济法学者开始研究如何建立具有自己特点的经济法学科体系,提出了“纵横说”。[17]1986。年我国《民法通则》颁行后,经济法学界的论争在逐步转为“纵向经济法论”的同时,又开始与行政法发生冲突,因为行政法也调整一定范围的经济关系。随着社会主义市场经济体制的建立,经济法学者主动将经济法限缩解释为“国家干预经济的法”,具体有不同的表述:“新经济行政法论”认为,经济法是国家从社会整体利益出发,对市场进行干预和调控、管理的法律;[18]“国家协调和调整关系论”认为,经济法是调整在国家协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称;[19]“国家经济调控关系论”认为,经济法调整国家作为经济管理主体与市场主体之间的间接宏观经济调控性关系;[20]“平衡协调结合论”认为,经济法是平衡协调法,是经济集中与经济民主对立统一的法,是社会责任本位的法,是以公法为主、公私兼顾的法;[21]“行政隶属性经济关系论”认为,经济法是政府管理经济的法,它的调整对象是行政隶属性经济关系;[22]“国家经济管理关系论”认为,经济法是调整国家经济管理关系,以保证国家调节社会经济,促进其协调、稳定和发展的法律规范的总称;[23]“国家需要干预论”认为,经济法是国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。[24]如此等等,实际上已奠定了宏观调控在经济法中的地位,尤其自1985年“巴山轮会议”正式提出“宏观调控”的概念以来,“宏观调控”的经济法问题便成为经济法学界理论研究的重大热点问题。
如今在我国,对经济的宏观调控已形成以“国家计划一经济政策一调节手段”为轴线的系统工程。由于学者对“宏观调控”的内涵界定不一,导致“宏观调控”的外延又有“微”、“小”、“中”、“大”之说,进而影响到我国宏观调控法律体系的构架。但无论对宏观调控法包括哪些子部门法有多少不同观点,财政调控法、税收调控法[25]都是其核心内容。一般认为,计划调控法虽在宏观调控法律体系中居“龙头”地位,但“相对于财政的运行,这是一种相对柔性、自发、松散、时间跨度较长的过程,而且需要财政的配合才能奏效”。[26]国家产业政策的成功实现也必须依靠财政,财政的投资规模和投资结构、财政补贴、财政转移支付以及税收等都会对产业政策产生影响。由于“财政的主导是全方位的,其统筹协调作用可及于从中央到地方、从沿海到内陆、从经济到民生、从第一到第三产业等各个方面。相比之下,货币政策不能解决不同地方、不同产业的平衡协调发展问题”。[27]有鉴于此,财税调控法已不仅仅拘泥于宏观调控法中的核心地位,“财政法对经济的调控和主导具有直接、全面及整体性,也最具刚性和力度,而且它是经济法与宪政的衔接,本身即具有宪政暨‘经济宪法’的性质。因此,无论中外,财政法都是经济法的‘龙头法’。”[28]
财税法被经济法冠以如此高的地位,完全得益于改革开放后的中国以经济建设为中心,而经济活动与财税活动密切相关。财税法政策性强、覆盖面广,并拥有税率、税收优惠措施以及财政补贴等宏观调控手段,具有得天独厚的宏观调控功能。也仅仅基于此,经济法学界便将财税法整体归入宏观调控法中。自20世纪80年代中期以来,随着经济法学的发展和日益成熟,在几乎所有的经济法学教科书中,都将财税法列为专章;有的财税法教材也主动将自己归入经济法体系之下。可见,把财政法作为经济法学体系的组成部分,是我国法学界在特定历史背景下的产物。诚如学者所言,“19世纪末、20世纪初以后,国家职能扩展,开始越来越多地担负起管理和组织社会经济的职能。国家职能的扩展,在法的体系上同时产生以下两个相关联的后果:一是由于国家经济调节管理关系的发达,调整这类关系的法逐渐成为一个独立部门法,此即经济法;二是财政和财政法的功能随之扩展,其性质发生了变化,财政法逐渐由原来从属于行政法变为经济法的一个重要组成部分。”[29]这里,“财政法的功能扩展后,其属性就变为经济法的一个重要组成部分”的观点值得商榷。
自国家产生以来,财政就以其组织、分配收入的原始功能而成为“国家治理的基础和重要支柱”,“调控”是财政与生附带、客观具有的潜在功能;财政无时不在、无处不有,只是到了现代国家财政的“调控”功能才在宏观调控法中彰显,这是经济法学者所认可的:“税收在取得财政收入的同时,客观上具有调节国民经济各环节、各行业部门、各地区乃至全社会经济结构和运行的功能,这就是税收的经济调控功能。”[30]“税法的另一功能是为税收调控社会经济提供法律保障,学者一般直称为税法的经济调控功能,或宏观调控功能。”[31]既然如此,为何又将税法的另一功能即“宏观调控功能”反客为主呢?不言而喻,属于经济法范畴的只是国家运用财政政策和财政手段调节经济的一些财政法律和政策方面的规定,而且“其协调功能主要表现在对社会经济发展过程中的某些失衡状态的制约、调节功能。”[32]的确,国家在干预经济的过程中,借助于财税法的保障来实现其对市场经济活动的宏观调控的政策目标,不仅具有调控范围的广泛性,而且具有鲜明的导向性,特别是在保障经济平衡、协调经济运行方面,更是具有决定性的意义。但这并不能因此而将财税法视为“宏观调控的一种工具或手段”,以宏观调控功能遮蔽其本质功能,进而对其属性作偏狭的误解。这里并无责难之义,只可归因于社会经济发展程度对理论研究水平的局限。
四、转型中国:财税法的公共财产法定位
随着社会主义市场经济体制的建立,我国的财政形态逐步由计划财政转向公共财政;财税法日益凸显对国计民生的影响,助推着财税法学研究必须尊重自身发展的规律,顺应国际发展的潮流,明确时代赋予的使命,从“功能”的视角,重新审视财税法的本质属性和价值地位,以满足现代国家社会发展和法治中国治理的诉求。
(一)公共财政的法学解读
在我国,财政学界对于财政本质含义的探讨,形成了“财政是以国家为主体的分配”的结论,简称“国家分配论”。“国家分配论”认为,财政是人类社会各个不同社会形态的国家为实现其职能,并以其为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配所形成的财政分配关系的活动。[33]这就是说,财政的目的就是满足国家职能的需要,财政以努力履行实现经济、社会目标为自己的职能。随着国家职能的变化,财政的内涵也会发生变化。同为国家或政府财政,却又表现出不同的特点,有着各自特定的基本性质,从而形成不同的财政类型。[34]随着财政类型的演变,财政职能也会不断地发展变化。在现代社会,国家的职能主要是满足社会公共利益的需要,故财政一般被称为公共财政。公共财政是一种适应市场经济发展需要的财政类型,具有以下特征:第一,弥补市场失灵。市场无法发挥作用的“失灵”领域,需要国家按照市场的需要以非市场的方式提供公共服务,公共财政就是为了满足各个市场主体的公共需要而存在和运行的。这里,可以满足公共需求的物品—公共产品(public goods)不一定是真正有形的货物,更主要地是一种行为或服务,以及通过这些活动所达到的效果。宏观调控就是政府履行职能而提供的公共物品,[35]其“消费的非排他性”决定了宏观调控所实现的都是全局性的社会公共利益,如为保持社会总需求与总供给的平衡、避免经济周期性波动而采取的经济措施,这些作为“公共物品”的经济措施能够维持经济健康运行的良好外部环境。第二,“一视同仁”的服务。政府提供公共服务所需的资源和要素,是以税收的形式从市场获取公共收入,再安排公共支出通过市场交换获得的。在公共财政下,由于公共服务是以满足市场公共需要为前提的,而等价交换、平等互利、自由竞争又决定了公共财政必须一视同仁地为所有市场主体提供公平的服务,否则就有违公共财政的本性。第三,非市场赢利性。在市场经济中,政府为追求社会目标只能处于市场失灵的领域,为市场的正常活动提供公共服务;政府不是也不能处于市场有效的领域内,不能直接从事市场活动和追逐市场赢利。第四,法治化的财政。公共财政作为一个满足公共需要,为市场经济提供服务的财政类型,必然要求民主基础和法治保障。只有通过民主代议制形式,才能保证公共需要得以真正地显现和满足;只有通过法治的形式,将财政立法权保留在人民选出的代表组成的议会中,才能保证政府财政的活动范围不超过“市场失灵”和“市场需要”的限度,也才能监督政府依法行政,体现财政的“公共性”。
公共财政的上述特征,可以作如下法学解读:公共财政的“财”,是指财产、财产权利,包括私人财产权和建立在私人财产权基础之上的公共财产权;公共财政的“政”,是指政府,包括立法机关、行政机关和司法机关。公共财政实质上体现的是国家与纳税人的关系以及由这一对基本关系生发的中央与地方的关系、立法机关与行政机关的关系、政府与市场的关系。公共财政作为“国家治理的基础和重要支柱”,所要解决的问题是“如何有效地组织财政收入并为纳税人提供公共产品和公共服务;如何在中央和地方之间进行财政分权,实现财权、事权、支出责任的匹配与适应;如何通过财政、税收手段促进一次分配、二次分配更加公正;如何推进透明预算来打造廉洁政府、高效政府,等等。” [36共财政的核心就是法治,即以法治来统摄财政收入、财政支出、财政管理的全过程,“做到财政收入合理、合法、合宪,财政支出公开、公平、公正,财政管理有规、有序、有责。”[37]
(二)财税法学的定位考察
财税法学的地位,即财税法学在法律体系中处于什么位置,基此引出了对财政法学能否独立发展的问题。
从历史发展看,伴随着国家和财政的产生,也就产生了以法律调整财政关系的客观需要。然而,在中外古代法上,虽有大量的调整财政关系的法律规范,但由于当时财政所依附的国家的专制性质,以及法律体系自身演化的历史局限性,诸法合体的古代法上不可能赋予财政法独立的地位。近代资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章,新型的资本主义财政关系得以确立。然而,在自由竞争的资本主义时代,财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域,财政对行政的附属作用难以突破,但调整财政关系的法却是基于政府的财政权力来源于人民,其功能主要表现为防范政府滥用财政权力损害人民的利益。财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义、财政平等主义等,都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。而确立这种新型财政关系的法律规范主要集中在宪法和行政法之中。从部门法的定位来看,这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。进人垄断资本主义阶段后,随着国家职能的扩张,财政活动的范围越来越广,财政对社会经济生活的影响日益增强,财政逐渐摆脱对行政的依附,开始具备自己独立的品格,财政的权力性由此凸显。[38]在西方许多国家,财税法(税法)成为一个独立的学科,不存在与经济法交合的问题。美、英、法、澳等国从不曾有“经济法”的概念,只有反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法等被中国经济法学界认为是属于经济法体系的单行法;素有经济法“母国”之称的德国和经济法肇兴之地的日本,在学理和立法上也将其与财税法并立共处。日本著名的经济法学家金泽良雄撰写的《经济法》一书,就未将财税法囊括其中。相反,在德国的税收立法实践中,则认可了具有附带目的的税收经济法。[39]1977年德国修正其《租税通则》第3条,在有关税捐的要件中“以收入为目的”下附加“亦得仅为附带目的”等语,[40]从而成为以立法的形式明确税收作为达成国家政策的工具意义的范例。[41]受德、日法学的影响,我国早在1929年国民党政府立法院制定的《训政时期立法工作按年分配简表》中,“经济立法规划”就与“财政立法规划”相并列。
从理论创新看,苏联经过1938~1940年关于法的体系的大讨论,苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》,指出应按所调整的社会关系的性质划分不同的法律部门。建立在社会关系界限相对明晰基础之上的传统法律部门划分标准,各部门法分别以单一的法律规范调整某种相对单纯的社会关系。但在法律实践中,这种划分只有理论认识上的意义,某些错综复杂的社会现象必须由多种法律规范同时调整。财政法诸多法律规范融合在一起时,“形成了一个有机统一的调整财政关系的法律整体,缺乏其中的任何部分都难以达到预期的功效”,[42]这意味着传统的法的部门划分理论,从一开始产生起就遇到了当时苏联出现的集体农庄法、劳动法、财政法、土地法、家庭法等的挑战,财政法作为一个独立部门法的地位正式确立。[43]需要指出的是,苏联虽然确立了财政法的部门法地位,但“计划财政”的职能只有分配职能[44]和监督职能[45]。当时的财政法建立在比较纯粹的全民所有制基础之上,经济集中程度非常之高。从政治上而言,虽然将人民的利益和需要放在第一位,但在经济实现途径上,国家利益和国家需要是至高无上的,而个人或企业的利益被置于尽可能低的位置。在此情况下,建立在私人需要基础上的公共需要缺乏产生的土壤。而转型后的俄罗斯以及东欧国家,财税法(特别是税法)一直在遵循自己的发展轨迹,成为一个较发达的法学二级学科。
从法律规范看,不论是将财政法视为一个独立的法律部门的前苏联,还是将财税法纳入经济法体系的现代中国,学者们都注意到了财税领域不同性质的法律规范。“苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系,如果不直接与这些机关执行其职能—动员和分配货币资金,拨款,贷款,监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度—相联系,则建立在国家管理的一般原则上,受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关,作为一种受国家委托征集货币资金,对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关,那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系,都由财政法调整。”[46]我国学者认为,国家的财政活动可以区分为行政范畴的财政活动和经济范畴的财政活动。前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度,以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等,属于行政法的范畴;后者主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定,属于经济法的范畴。[47]中外学者殊途同归的见解正说明了财税法属于综合性的“领域法学”,是一个交叉性的学科。财税法学是“宪法、行政法、民法、刑法、经济法、诉讼法、国际法等法律部门中涉及财税问题的法律规范的综合体。”[48]财税法学植根于传统法学,如从宪法、行政法视角关注如何限制政府的财税权,防止政府非法侵犯私人财产、滥用公共财产,从财政学、税收学、会计学中汲取营养,研究财税的特有元素,关注财税效率以及各种财税工具之间的搭配与协调,如所得概念的界定、收入确认的标准、费用扣除的规则、重复课税的抵免、实质课税的边界,等等。[49]这些都是传统法学从不涉足的领域。
(三)财税法学的法律属性
财税法作为一个新型的、交叉性的“领域法学”,它以财政收入、监管、支出过程中的法律关系为研究对象,本质上属于“公共财产法”。“公共财产有广义、中义、狭义之分,分别对应于国家或公共团体持有之公共财产,经由私人财产转化为国家或公共团体持有之公共财产,国家或公共团体之私产。”[50共财产法涉及的是中义上的公共财产,即经由私人财产转化为国家持有的公共财产。公共财产法是对公共财政的法学解读,是公共财产取得、用益和处分的保障之法。作为公共财产法,首先要处理其与私人财产法的关系,划定私人财产征收的界限和程度,防止公共权力非法侵犯私人财产。与此同时,又要保障公共财产的安全,防止公共资金被挪用、侵吞和浪费。更重要的是,公共财产法负有公平、公正、公开地分配财政资金的任务,为社会提供物美价廉的公共产品和公共服务。一句话,财税法覆盖公共财产的取得、管理和支出的全过程,既表现为静态的公共财产性,又表现为动态的公共财产性。从静态的角度看,税收、政府性基金、国企利润等公共财产,具有消费的非排他性;从动态的角度看,预算、财政收支划分属于公共财产的基本体制;征税、收费、分享国有资产收益,属于公共财产的取得;财政监督、国库管理、政府会计与审计,属于公共财产的监管;财政投资、拨款、贷款和采购,属于公共财产的处分。财税法更为注重财产的转化、监管及其使用的动态过程。
正是由于财税法具有“上接天缘、下接地气”的特质,才能保障财政在国家治理现代化的改革中发挥“基础和重要支柱”的作用。从学理上看,财税是财税法规范和调整的对象,财税法的功能应当区别于财税的职能。但从实践上看,由于现代社会中的财税关系总是以财税法律关系的形式而存在,因此,财税职能的实现过程与财政税法的实施过程在很多方面会出现重合。财税法的静态公共财产性主要体现为组织财政收入的功能;而财税法的动态公共财产性,既体现组织财政收入的功能,又体现分配公共财产的功能。本文出于说理的考虑,仅论及后者。财税法分配公共财产的功能有:首先,优化资源配置。通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置,保障财政在市场和国家之间有效地配置资源,然后保证财政内部资源的合理分配,实现公共财产权与私人财产权的平衡与协调。例如,通过确定财政收入的方式、范围、数量等,确定公共部门和私人部门各自支配资源的规模和范围,以此匹配公共产品和私人产品的供给能力;通过预算直接提供国防、外交、法律和秩序、太空探索、环境保护等纯公共产品;通过优化财政支出结构,在基础产业、基础设施、高新技术产业等领域安排公共投资等。其次,促进社会公平。通过收入再分配机制,对市场决定的收入和财富进行调整,以实现社会分配的相对公平。例如,个人所得税累进征收,开征遗产税,实施社会保障;对老、少、边、穷地区进行一般性财政转移支付和专项财政转移支付等。这里,表现为动态公共财产性的财税法,其分配公共财产的功能从某种意义上说就是在不经意地提供“宏观调控”的公共产品。这些“宏观调控”的公共产品在非常态的情况下凸显为对经济景气的调整。为解决市场自发运行中所产生的经济周期问题,“反周期”的财政政策就会被运用,如在经济过热时提高财政收入水平,压缩财政支出,而在经济萧条时则通过减税等方式培育消费和投资能力,同时加大财政支出以增加社会需求,以此刺激经济的发展。于是,在财税法所具有的组织财政收入、分配公共财产的主体功能外,又派生出了宏观调控的功能。正如学者所言,“为了应对经济危机,各国普遍采行多种经济政策,其中,财政政策尤为重要。大量的预算支出、税收减免、国债增发、政府采购等财政政策工具的具体运用,使财政政策在危机应对方面居功至伟。”[51]
不难看出,财税法的宏观调控功能是附带的、非常态的,往往表现为举债、大量支出、加重征收、税收优惠等财税特别措施,构成一般性规则之外的特例。而作为公共财产法的财税法具有的分配公共财产的功能,则是基本的、常态的,故而使得政府提供“宏观调控”公共产品成为一个普遍现象。经济法学界将事物之间的交叉关系错认为从属关系,作出“财税法属于宏观调控法”的判断。但“如果认为财税法是国家用来调控市场的法律,显然误解了政府处于市场的补充地位,盖在没有市场失灵的前提,税收只能作为提供具外部性的公共服务、产品之用,若政府越俎代庖以税收干扰市场的正常运作,将对市场经济造成破坏性之影响,进而违反宪法授予政府保护财产权、市场经济制度之义务,并且误将在其它国家争相保护其主体地位的纳税人,贬为国家宏观调控之客体。”[52]因此,作为公共财产法的财税法学对于分配“宏观调控”公共产品的研究,也是秉持公法学的立场,更多地从规范宏观调控权的角度展开,例如,财政部行使减免税权是否合法?课征重税是否侵犯生存权和营业自由?政府采购政策是否违反平等原则?[53]可见,把财税法整体归入“宏观调控法”,无论如何不能以理服人。
五、结语
财税法早于经济法,建立在古典经济学和自由主义政治学基础之上的财税法学也早于与垄断契合的经济法学。无论财税法在历史上以何种法律形式出现,它的生成、存在、发展都相应地以国家的产生、国家职能的履行、国家治理的现代化为前提,财税法的基本功能始终未变,只是宏观调控功能遮蔽了它的本质功能。党的十八届三中全会《决定》在复归财税法地位的同时,又赋予它“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的功能,这完全决定于财税法的内在属性及其发展规律。财税法与宏观调控法存在着诸多不同:第一,调整对象不同。财税法关注的是筹集、监管和使用公共财产的整个过程,既包括政府财政权与公民财产权的关系、政府之间财政分权关系,也包括税收征纳双方的权利义务关系;宏观调控法关注的是对国民经济和社会发展进行规划、调节和控制的过程,包括政府与受控主体之间的权利义务关系以及宏观调控主体之间的平衡协调关系。第二,立论视角不同。财税法学立论于民主、法治以及公共财产和私人财产的边界与权利保护;宏观调控法更多地从经济政策学的角度,研究财税宏观调控的目标、手段、效果,研究财税工具的合法化。第三,价值取向不同。财税法以实现公共财产的取得和支配的经济绩效和功能效用最大化为目标,并藉此增进社会整体的公共福祉;宏观调控法是为了经济景气调整,确保社会总供给与总需求平衡。总之,财税法既是公共财产权规范运行之法,也是公民财产权有效保护之法,属于公共财产法。

作者简介: 陈少英,华东政法大学经济法学院教授。

注释: [1]在财政法中,税法是其中最为重要的收入法,但由于税法独立的学科地位和宽泛的研究领域,学术上常常把财政法与税法统称为财税法。在本文中,财政法与财税法混用。
[2]墨翟:《墨子》,中华书局2007年版,第26页。
[3]民谣“杀牛羊,备酒浆,开了城门迎闯王,闯王来了不纳粮”,就是对“均田免粮”政策的真实写照。
[4]《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第315页。
[5]同上注,第681页。
[6]荀悦:《两汉纪》,中华书局2005年版,第76页。
[7]黄永年:《论建中元年实施两税法的意图》,《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》1988年第3期。
[8]参见李永刚:《刍议唐两税法的税制设计思想与原则》,《税务与经济》2009年第2期。
[9]参见刘剑文主编:《财政税收法》第3版,法律出版社2003年版,第10页。
[10]参见国家税务总局税收科学研究所:《西方税收理论》,中国财政经济出版社1997年版,第1页。
[11]参见[英]威廉·配第:《赋税论》,邱霞、原磊译,华夏出版社2006年版,第39页。
[12]同前注[10],国家税务总局税收科学研究所书,第25页。
[13]参见[英]凯恩斯:《就业、利息和货币通论》,徐毓枬译,商务印书馆1983年版,第1~86页。
[14]参见朱一飞:《税收调控权研究》,法律出版社2012年版,第65页。
[15]史际春、宋槿篱:《论财政法是经济法的“龙头法”》,《中国法学》2010年第3期。
[16]史际春主编:《经济法》,法律出版社2003年版,第6页。
[17]该学说给经济法下的定义是:经济法是调整纵向经济关系与横向经济关系的一个法律部门。其中又可以细分为“纵横统说”、“纵横偏正说”、“管理协作说”等。
[18]参见朱慈蕴、张涵:《经济法学研究述评》,《法学研究》1997年第1期。
[19]参见杨紫烜、徐杰主编:《经济法学》第6版,北京大学出版社2012年版,第21~22页。
[20]参见王希仁:《经济法概念新论》,《河北法学》1994年第2期。
[21]参见刘文华主编:《经济法》第4版,中国人民大学出版社2012年版,第3页。
[22]参见李中圣:《经济法:政府管理经济的法律》,《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。
[23]参见漆多俊:《经济法基础理论》,武汉大学出版社1993年版,第84页。
[24]李昌麒主编:《经济法学》第4版,中国政法大学出版社2011年版,第38~49页。
[25]其实,在财政法中,将统一的财政现象分割为财政与税收是不合适的,因为二者之间为属种关系。财政包容税收,但不限于税收,税收只是财政活动的形式之一。然而,经济学对财政的研究大都以税收作为切入点,税法在财政法中也逐渐发展成为一个相对独立的内部体系。这里基于税收调控在宏观调控中的重要作用,将其与财政法分别论述,也就再自然不过了。
[26]同前注[15],史际春、宋槿篱文。
[27]同上注。
[28]同上注。
[29]漆多俊:《宏观调控法研究》,中国方正出版社2002年版,第177页。
[30]同上注,第221页。
[31]同上注。
[32]张守文:《财税法学》第2版,中国人民大学出版社2011年版,第17页。
[33]同前注[9],刘剑文主编书,第3页。
[34]所谓财政类型就是在特定的经济体制基础上形成的具有自身特殊性质的财政模式。
[35]宏观调控作为一种公共物品,是私人主体不能提供或无力提供的,只能由国家承担起提供公共物品的重任,提供的公共物品最为经济、便利和现实。
[36]刘剑文:《论国家治理的财税法基石》,《中国高校社会科学》2014年第5期。
[37]同上注。
[38]参见蔡茂寅:《财政作用之权力性与公共性—兼论建立财政法学之必要性》,《台大法学论丛》1996年第4期。
[39]在德国联邦宪法法院,最初主张以税法之名、行干预经济之实的税收经济法系形式之滥用而违宪。但在近代资本主义由自由竞争向垄断过渡的阶段中,国家干预主义兴起,税收在获取财政收入之外对国民经济加以宏观调控的功能逐渐获得承认并被广泛运用。尤其在20世纪70年代后,税收经济法大行其道。德国联邦宪法法院也随时代变迁,逐步承认经济目的税收在国家调控经济中所扮演的积极角色,即便这种税收只是以获得财政收入作为附带目的,仍不失为税收的一种。
[40]参见陈敏译著:《德国租税通则》,台湾“司法院”2013年版,第3页。
[41]参见黄茂荣:《税法总论》,植根法学丛书编辑室2005年版,第167~171页、第463~465页;葛克昌:《行政程序与纳税人基本权》,瀚芦图书出版有限公司2005年版,第36~41页、第104124页。
[42]刘剑文主编:《财税法学》第2版,高等教育出版社2012年版,第16页。
[43]参见李建英编译:《苏联财政法》,中国财政经济出版社1985年版,第19 39页。
[44]分配职能是国家作为一切生产资料和生活资料的分配主体,具有从社会再生产过程中获取物质资料,并安排运用以满足实现其职能需要,即统收统支的功能。
[45]监督职能是财政对财政管理相对人的财务收支以及财政收支的合法性、真实性、有效性依法实施监督检查,对社会经济活动情况进行全面信息控制,对国民经济各方面进行综合反映和制约监督的功能。
[46][苏联]M·A·古尔维奇:《苏维埃财政法》,刘家辉译,中国人民大学出版社1956年版,第36~37页。
[47]同前注[29],漆多俊书,第123~126页。
[48]刘剑文:《走向财税法治》,法律出版社2009年版,第6~12页。
[49]参见中国财税法学研究会:《域外财税法学发展概况及其对中国的启示》,载《第六届中国财税法前沿问题高端论坛论文集》,第11页。
[50]王桦宇:《厘清公共财产的概念》,载《第六届中国财税法前沿问题高端论坛论文集》,第42页。
[51]张守文:《危机应对与财税法的有效发展》,《法学杂志》2011年第3期。
[52]陈彦廷:《论公共财产法之宪法基础—不只是财产权保障》,载《第六届中国财税法前沿问题高端论坛论文集》,第165页。
[53]同前注[48],刘剑文书。

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