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浅析监管沙盒制度中国化的理论基础和路径规划

吴子彦    2020-08-05  浏览量:121

摘要: 随着信息科技等基础科学技术的不断创新,在金融领域内,应用了区块链、人工智能(AI)、大数据分析、云计算等新兴技术的金融科技(FinTech)也在近年来蓬勃发展。同时,随着金融科技成果的井喷式发展,金融市场内乱象环生。起源于英国的监管沙盒制度因为其充分保障创新空间而被各国效仿借鉴。本文拟梳理监管沙盒制度的基本概念和比较优势,论证我国引进该制度的必要性,并基于比较法实践提出政策建议。

关键词: 监管沙盒 金融科技 金融监管

正文:

一、监管沙盒制度的理论基础
(一)监管沙盒的基本概念
监管沙盒(Regulatory Sandbox)的概念最早由英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA)于2015年3月提出,是指一种许可允许企业与真实消费者一起测试市场中的创新主张的政策工具。具体而言,相关金融监管部门会针对某一企业在立法尚不明确的新兴领域内的金融科技创新进行考察,经企业申请后,通过向其发出无异议函或将其纳入许可名单等方式,允许其在该领域内开始实践操作,但其端口、数据和运行状况须向监管部门公开。该模式通过将监管部门、创新企业、金融消费者各方一同置入一个虚拟“沙盒”中,既使得新兴技术获得了测试机会,免去了合规性不确定的担忧,又使其探索和运行处于监管部门的监视和掌控下,避免了不受监管的新兴科技对市场可能造成的伤害。
(二)监管沙盒的比较优势
1. 为监管部门提供经验和便利
就其本质而言,监管沙盒或无异议函仍然是一种金融牌照,不同的是,其所许可的行为是测试性的创新行为,这使得监管实现了从补救式或惩罚式的事后监管转变为事前和/或事中监管,通过参与各种沙盒测试,监管部门能够获得足够的资讯来应对相关领域的监管要求。如,FCA通过参与分布式账本技术的沙盒测试所获得的经验可以提供作为回应相关监管问题的专门文件(FCA,2017)。
2. 为创新企业提供合规保障和业务指引
对创新企业而言,金融创新往往面临两重主要风险。第一,是合规风险,即其创新性业务是否符合监管部门的合规性要求。第二,是业务方向,即创新内容能否适用于市场,应当如何改进以适合市场需求。监管沙盒制度通过监管部门早期介入,有效打消了创新企业的合规顾虑,使创新企业,尤其是初创企业更容易融资,且减少了创新理念落实的时间和成本(FCA,2017)。此外,早期与真实用户的直接接触,获得的真实用户的直接反馈有助于企业在可控范围内预先经受市场检验,一方面完善产品,从而在真正推向市场时获得更大的成功可能性;另一方面,将不合适的企业或产品尽早淘汰,避免企业遭受更大损失。
3. 增进金融消费者信赖和金融市场创新
监管沙盒内运营的项目由于具有监管部门的背书,天然能够增进金融消费者的信赖,促进市场资金投入创新领域。当发生纠纷时,沙盒内监管部门的存在亦有助于协助传统行政、司法部门顺利执法,保护金融消费者,稳定金融市场,并进行消费者教育。此外,监管部门可以藉由监管沙盒制度要求参与测试的公司共同完善相对应的消费者保护措施,甚至将其作为许可进入沙盒的必要考察条件,从而便于在创新产品走出沙盒投入市场时,监管部门、企业、消费者和市场都有应对的经验和方案。

(三)监管沙盒中国化的必要性
关于借鉴引进监管沙盒制度的必要性,学界有所争论,但业界和监管部门总体达成一致,认为应当借鉴引入。
学者支持引入的理由主要集中在中国互联网金融目前已经具备“监管沙盒”运作的基础条件(胡滨,2017),我国FinTech监管领域存在大量制度空白需要填补(张红伟陈小辉,2018),监管沙盒可以提升监管信息对称性进而避免过度监管(张红伟陈小辉,2018)以及更好保护金融消费者(王小丽,2018)。反对者则判断中国当前FinTech并非监管过度,而是监管不足(孙国峰,2017);认为监管沙盒制度过于强调个案特殊性,可复制性有限;并指出中国现有的相关机制和模式(如自由贸易试验区等)已经足以承担与监管沙盒相当乃至更多的功能,再引进监管沙盒制度是多此一举(廖凡,2019)。
此外,对负责运行监管沙盒制度的具体部门,有不同观点,有建议新设一个高于“一行三会”(现“一行两会”)的新主体(胡滨,2017),但实践中是由央行科技司在央行及金融委的领导下会同相关部委开展。
笔者认为,引进监管沙盒,并将其中国化以适应我国当前社会经济制度及金融市场有如下必要性:
第一,监管沙盒制度符合当前政府行政“简政放权”的大思路和金融监管“由事后监管逐步转变为事前、事中监管”的小思路,是金融科技领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。进入本世纪以来,不仅科学技术持续发展,生产生活中的科技应用更是飞速发展。一方面,科技创新是国家综合实力的根本推动力,另一方面,科技创新不可能被彻底禁止。如果不对持续快速发展的科学技术进行监管,持续创新监管手段,提升监管能力,将既不能保障科技创新发展,又不能维护社会经济秩序。因此,引进监管沙盒等创新金融监管制度势在必行。
第二,监管沙盒制度有助于增强我国金融行业整体国际竞争力。当前我国金融行业与国际领先国家的金融行业相比,具有历史短、增长快、体量大、质量差的特点,行业整体“大而不强”,国际竞争力尚未达到世界顶尖行列。但同时,我国在以移动支付为代表的金融科技领域表现出众,具有“弯道超车”的潜力。监管沙盒制度对促进金融科技创新有较大的积极作用,利用好这一政策工具有助于进一步增强我国金融科技创新能力,助力我国金融市场增强国际竞争力。
第三,监管沙盒制度一定程度上有助于培养监管人才队伍。总体而言,金融科技对我国金融市场仍属于新鲜事物。尤其对监管队伍而言,由于多数金融科技创新是市场驱动,监管人员接触金融科技多为被动接触,而且往往是在该种金融科技创新发生风险时接触。长此以往,囿于自身知识结构中新兴科技部分的缺失及长期累积的负面印象,可能使得我国金融监管者对金融科技产生厌恶情绪,趋向从严执法,并不利于促进金融科技创新。通过引进建立监管沙盒制度,监管者对金融科技由被动接触转变为主动接触,经过全程密切跟踪了解新技术的产生和发展,有助于监管人员客观全面地认识被监管对象。
综上,笔者赞同引进监管沙盒制度,并认为我国监管沙盒制度应当具有鲜明的中国特色。

二、监管沙盒制度中国化的政策建议
(一)加快完善顶层设计
完善沙盒制度的顶层设计是当前推进监管沙盒制度中国化的首要任务。有鉴于当前监管沙盒试点项目由央行科技司负责实施,笔者认为,应当在此基础上,以央行总行为指导,以各地金融办为主要实施主体,放权允许试点地区各自进行因地制宜的探索,从而总结经验,形成可复制可推广的成熟模式。
除体制机制顶层设计外,还应当明确各地区、各行业监管沙盒试点的共性和个性的侧重点。具体而言,在全国范围内,银行、证券、保险等各行业监管沙盒都应当着重保障金融消费者权益,保障消费者隐私和信息安全,预防和化解沙盒内的潜在风险,这属于共性的侧重点。而个性的侧重点则应当因地制宜,如上海、广东等省市可以重点关注国际贸易相关金融科技创新,而浙江、江苏等民营经济发达的地区可以重点关注普惠金融等。
此外,顶层设计要注重制度创新与现行法律法规的衔接适应问题,要立法现行,有法可依。监管沙盒制度的重点是测试新兴技术,填补制度空白,而非突破原有制度。在顶层设计中,应当准确把握地方立法的权限和程序,守好司法底线。
(二)充分发挥行业自律
金融科技领域具有高度专业性,对市场主体的要求更高,我国监管沙盒制度应当充分发挥市场主体的创造性,通过社会公示、行业备案打造自主自治、行业纪律,政府监管协同治理金融科技治理格局,预留充足的发展空间。
监管部门应当帮助被监管者建立和规范行业协会,鼓励行业协会在制定行业自律规则、行业标准、培养行业人才、提供政策建议等领域发挥积极作用。
行业协会在促进行业本身业务发展的同时,也应当负起协助监管的义务,可以通过定期开展业内专业评级、行业推荐和行业惩戒等手段,配合监管部门实现多样化监管和惩戒。
(三)培养金融科技人才
当前我国金融人才、科技人才在数量和质量上都基本处于世界前列,但兼具金融知识和科技常识的人才,较为稀缺。无论何种科技创新、何种监管举措,最终都要由人来实施。推动监管部门、社会企业、高等院校相互配合,培养一批掌握基本信息技术,理解主要金融科技底层逻辑的金融人才显得格外关键。高等院校应当为业界提供相应的培训课程,将金融科技专题教学纳入金融法律方向学生专业课程中,并在考察中加以体现。
此外,应当在沙盒设计中,预留学习观察的空间,向适格的高校和研究人员开放,在保障安全和隐私的基础上,为相关方向的研究者获取运行数据提供方便。
(四)制定统一技术标准
实践一再表明,当前世界的话语权争夺,一个关键战场,就是技术标准的争夺。监管沙盒这一政策工具本身也是一种“创新”。在这个新兴“市场”的争夺中,监管部门应当有意识地制定统一的技术标准,形成鲜明的中国特色,充分利用我国在5G,人工智能和大数据等领域的存量技术优势,打造口径统一的“标准化沙盒”和若干可供调用的“沙盒组件”。可以在一定程度上借鉴香港监管沙盒从1.0演进到2.0的经验,将沙盒运行过程中暴露出的问题作为下一步主要创新点,创造更多类似“监管沙盒聊天室”的“沙盒组件”。
随着我国监管沙盒制度的逐步实施和成熟,如能形成规模效应并溢出辐射周边地区,则不仅有助于我国金融监管和金融创新,有助于改善我国的营商环境,更能为增强我国软实力,提升国际金融市场影响力有所裨益。