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地方金融监管权的理性归位

刘志伟    2018-03-14  浏览量:91

摘要: 由中央转至地方、从融资走向监管是地方金融监管权重返本位的两种呼唤,而其在归位路上又遭遇了“GDP中心主义”指引下地方政府财政功能金融替代和“央地”金融监管权责划分现行方案所致“恶性循环”的双重羁绊。重新调整“央地”在财税、金融等重要经济领域的权责配置实乃问题解决的根本之道。然而,“央地”经济权力结构在短期内无法获得协同推进的情形下,如欲单独实现地方金融监管部门“重融资、轻监管,重审批、轻监控”观念与行动方式的转变,须建立防止地方金融监管权被干预或滥用的程序控制机制,并确立中央督察式的省以下垂直监管体制,同时通过社会权力的引入来弥补中央政府与地方民主监督的缺失。

关键词: 地方金融;监管权;理性归位;两难悖论

正文:

一、问题的提出:地方金融监管部门“监管”与“融资”功能合一的两难
既然是谈地方金融[1]监管权的理性归位,此举已然表明地方金融监管权目前正处于“偏位”,并且在归位路上存在诸多非理性因素的羁绊。地方金融监管权究竟从哪来?应归向何处?如何才能理性回归本位?对于归向何处的答疑,必然首先需要对地方金融监管权现在何处予以回答。目前我国金融监管采用垄断性的中央垂直管理体制,金融领域的全部监管权力归中央所有,但金融基本法律并未对大部分地方金融监管权的享有主体予以直接规定。地方金融监管权要么以中央政策、部门规章或最高法院司法解释等方式委托或授予“一行三会”等中央金融监管机构行使,抑或处于无行使主体的虚置状态,当然,部分地方金融监管权已经被委托或授予地方政府指定的机构或部门享有。无行使主体的权力虚置状态断然不能长存,关键是地方金融监管权究竟应归中央还是地方享有,采用中央垂直管理体制还是纯粹的属地管理体制,抑或其它?从区域性差异、信息传递效率、既有的监管效果以及“字面”表达来看,地方金融之监管权或许应该归属于地方,当然,这并不代表所有地方金融的监管权都归地方享有或者否认中央在地方金融监管中的重要作用。同时,地方金融监管权划归地方之后,其享有主体与权力配置究竟应如何安排?如何协调好地方金融监管部门的监管职能与地方政府其它经济职能的冲突,尤其是与地方政府为发展而融资的经济职能?等等,诸如此类均与地方金融监管权如何理性归位存在诸多关联。
更进一步,究竟是什么因素可能会导致地方金融监管权归位路上面临羁绊?是中央不愿下放权力,还是地方不具备被赋权的条件,抑或其它因素?尽管中央确实不愿将其自身拥有的权力下放至地方,但是迫于因应地方金融市场发展、金融风险有效控制等实践问题的客观诉求,中央不得不将部分地方金融的监管权授予地方行使,并且中央已经零散地将部分地方金融组织的监管权力委托或授予地方政府。在“金融业管理格局上,从最初的由央行监管整个金融业到目前‘一行三会’对金融业的分业监管;而随着从事金融业务的其他机构的发展,地方金融管理的职能也得到了体现,尤其是金融办的设立和逐渐成型,标志着部分地方金融管理初具雏形”。{1}因此,地方金融监管权归位路上的羁绊根本上是由地方政府自身因素所致,当然也与金融的内在脆弱性、风险传递性以及社会公共性有关。地方的“融资”冲动直接导致中央不敢放权或者放权决心与力度之不足,中央担心权力下放之后,地方金融监管权将沦落为地方政府胁迫地方金融组织为其融资的“抓手”,或者造成地方“府际”间的“朝底竞争”,此两种行为都会影响区域性金融稳定,甚至导致区域性金融风险的爆发。当然,地方的“融资”冲动则根源于中央以GDP增长为核心的绩效考核机制所导致的竞争压力。
鉴于目前地方金融监管权配置呈现出碎片化的特征,地方金融监管权的理性归位还可能涉及到消除监管权部门垄断的问题,以在最大程度上形成统一性的地方政府金融监督管理机构来行使地方金融监管权,而地方“金融办”或许会是未来地方金融监管的核心机构。究其根本,原因在于目前我国31个省、市、自治区均已成立“金融办”,并行使地方金融的管理职能,具体包括服务、规划、协调和监管四项主要职能,其中前三项主要是服务于金融资源的获取与争夺。值得注意的是,地方“金融办”的“一体两用”——“监管”与“融资”功能的合一——事实上已成为地方金融监管权理性归位路上最大的“拦路虎”。地方“金融办”“融资”与“监管”职能本质上都是为社会公共利益服务,然而,“过度融资”和“监管滥用”都将可能影响区域金融秩序的稳定性,这或许也是社会未能经历持久经济增长的根本原因,并且这恰好也验证了诺斯“国家的存在对于经济的增长来说是必不可少的;但国家又是人为的经济衰退的根源”{2}25的断言。是故,地方金融监管权理性归位的关键,并不是对“融资”职能进行简单剥离,而是要正确处理好“监管”与“融资”这一对关系,并将两者纳入法治化轨道的控制和监督之下。
地方金融监管权,既面对回归“正位”的呼唤,又面对权力滥用的潜在可能甚至是必然,其究竟应该何去何从?将大部分地方金融监管权归位于地方已成必须或必为之举,问题的关键还是在于如何保证其理性归位,归位之后如何保证监管权的合法有效行使,而不至于被滥用或干预。改革开放以来,与中央“GDP中心主义”相配套的政府绩效考核机制,外加财政体制、政府投融资体制、土地制度等设计的不完备以及“弱财政—强金融”格局下财政功能的金融替代等多重因素的相互交织,共同促成了地方金融监管权被滥用或干预行为的发生,导致以发展为旨趣的“融资”功能代替了以安全为核心“监管”功能的生成乃至深化。地方政府财政的“入不敷出”促使地方政府积极寻求新的财源,并通过对辖区内金融机构的属地型干预以及对地方金融与区域性金融中心的发展而得以满足。然而,地方金融组织与区域性金融中心日益发展以及对其进行监管的需要与既有的金融监管体制对其监管已是鞭长莫及的矛盾已是不争的事实。从区域性差异、信息传递效率以及既有的监管效果来看,地方金融监管权或许应该归属于地方政府享有,并且国家已经将部分地方金融监管权委托或授权地方政府享有。然而,地方政府“监管”与“融资”功能合一的两难导致地方政府金融监管权难以理性归位,并且中央与地方金融监管权责划分现行方案所致的“恶性循环”进一步深化了这一矛盾。是故,地方金融监管权理性归位的核心,即是围绕地方政府金融监督管理机构“融资”与“监管”职能滥用的协调展开,以避免地方政府金融监督管理机构“为融资而监管”行为的发生。在地方金融监管权下放地方后,权力滥用或越位问题的预防与解决,除须对上述羁绊因素进行矫正或者清除之外,尚须充分借助行政程序控制、中央督察式的异体监督以及社会权力的引入等来达致。循此研究进路,首先对地方金融监管权回归“本位”的两种呼唤予以证成,而后分析地方金融监管权理性归位路上的诸种羁绊因素,最后就地方金融监管权理性回归的路径问题进行探索,以促使效率与安全在地方金融发展的道路上并驾齐驱。

二、地方金融监管权回归本位的两种呼唤
经济分权和金融垄断之间的矛盾导致金融供给的“量不足”与“质下降”,地方金融则因此获得了充分发展的可能,继而呈现出爆发性的增长态势,这主要体现为样式繁多的地方金融组织类型和民间投融资存量与增量的快速膨胀。与之相随的是,既往针对正规金融机构所建立的中央集中垂直金融监管体制已难以对地方金融的扩张形成有效性监管,此即要求结合地方金融发展的状况给予监管体制改革上的回应。“以放权让利为先导的经济体制改革实施后,地方分权成为中央与地方关系演变的大趋势,需要建立与市场经济体制相适应的新的国家权力纵向体制”,{3}地方金融监管领域莫不如此。目前中央垂直管理与属地管理并举是我国地方金融监管体制的现实表征,但无论是中央垂直管理,亦或属地管理,两种模式均有其各自的弊病。以安全为中心的中央垂直监管模式存在信息约束、“一刀切”以及监管力量不足等问题,而重视效率的属地管理模式则存在地方政府过度干预导致监管独立性缺失、中央政令选择性执行等问题。中央垂直监管的缺失引发了对地方金融监管权下放的呼唤,而属地管理的弊病则又对分权的意义提出质疑。面对“一收就死,一放就乱”的两难,重新科学、清晰地调整中央与地方在金融领域的权责配置虽为问题解决的根本之道,然而,改变传统的单纯注重权力分离还是集中的问题,通过制度创新来引导地方金融监管机构的行为理念与方式,尤其是实现地方政府金融监管机构角色由“重融资”向“重监管”的转换,也是不容忽视的重要方面。
(一)地方金融监管权应归属于地方政府
既有的中央集中垂直金融监管体制建立在正规金融体系基础之上,但其建立并没有考虑到包括地方金融在内的非正规金融的发展与监管问题,也没有对地方金融的监管权力进行规定,事实上这直接导致了包括地方金融在内的非正规金融风险事件的层出不穷。改革开放之后,国民经济剩余从原来的国家集中控制逐步转变为“大部分金融资产被分散到企业和居民手中”。{4}为获取国家经济改革发展所需资金,国家则不得不通过扩展国有金融产权来聚集分散于企业和居民部门的金融资源,在组织结构上即体现为垄断性的国有金融体制,包括地方金融在内的非正规金融则一直被置于法律的边界之外。与之相呼应,国家建立了针对正规金融的中央垂直监管体制,而包括地方金融在内的非正规金融则一直处于被限制、打击、取缔的状态之中,遑论地方金融监管权的配置。然而,金融市场中“人之行动可能并不严格符合刻意设计的、有意识的组织秩序这个事实”,{5}17金融供给与需求的不匹配促成了包括地方金融在内的非正规金融的蓬勃发展,但地方金融监管权力的虚置又导致了地方金融问题丛生。
目前我国对金融行业实行以中央集中垂直监管为主、地方政府协助配合为辅的金融监管体制,但地方政府在其中并不是真正的金融监管主体,主要扮演地方金融风险责任处置的角色。为了尽量避免地方金融风险的发生、保证地方金融风险事件发生后风险责任的有效处置以及中央集中垂直金融监管体制的继续维系,国家分别在1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、2003年《银行业监督管理法》、2006年《国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》、2007年《国务院关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》等规范性文件之中,规定地方政府对其行政辖区内发生的金融风险事件承担最后的风险处置责任,但仍未将地方金融的监管权赋予地方政府。当然,为进一步对地方金融发展给予监管上的回应,国家虽已将包括小额贷款公司、融资担保公司在内的部分地方金融组织或业态的监管权力下放给地方政府行使,而这些已经颁行的规范性文件亦没有实质性地解决中央与地方政府金融监管权力的分配问题。
尽管中央金融监管机构享有对整个金融行业实施全面监管的法定权力,但我国中央金融监管机构的监管力量主要集中在省、自治区、直辖市以及计划单列市以上,除中国人民银行和银监会外,证监会在地级市和区县尚未设立任何分支机构,保监会也仅仅是在苏州、烟台、汕头、温州、唐山五个地级市设立监管分局,区县亦没有设立办事处。
表1 中央金融监管机构“一行三会”及其分支机构布局及其数量(略)
表2 2010—2014年全国主要地方金融组织数量统计(略)
从表1和表2的对比来看,“一行三会”垂直式监管体制已然难以对快速发展的地方金融组织进行强有力的监管。譬如,“以银监会为例,2007年银监会开展新型农村金融机构试点,主要试点对象包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等,但试点开展之后,银监会的基层监管力量却难以应付基层金融业务的金融监管”。{6}近年发生的,以温州、鄂尔多斯等地为代表民间金融危机的爆发亦在实践层面对此予以证实。总的看,“地方新型(准)金融机构量大面广,中央金融监管派出机构很难监管。民间金融行为也错综复杂,由地方政府设的金融机构进行监管更直接、更有效。”{7}是故,有必要且应当将金融监管权进行重新配置,确立地方在地方金融监管中的法律地位,构建中央与地方双层金融监管体制,并合理界分中央和地方金融监管职责和风险处置责任。
(二)地方金融监管机构的权力行使应以“监管”为重
为因应地方金融实践发展的现实诉求与解决中央自身监管力量不足所导致的地方金融监管缺失问题,国家已通过中央政策、国务院规范性文件以及部门规章等形式委托或授予地方政府行使部分地方金融的监管权。自2003年国务院颁行《深化农村信用社改革试点方案》开始到《典当行管理办法》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《融资性担保公司管理暂行办法》等有关地方金融组织规范性文件的发布,再到2015年6月27日银监会《关于促进民营银行发展的指导意见》出台,上述行为已然表明我国民间资本在一定程度上获得了“正名”,改变了既往那种“私”即是坏的认知理念。同时,从地方金融监管层面来看,目前我国也“基本形成了以省级政府为领导,省级金融办为主,省级商务部门、经信部门、发改委等地方政府相关部门为辅,各级金融办,商务、经信、发改部门参与的组织架构”。{1}
以地方“金融办”为例,“地方‘金融办’作为地方金融创新与金融体制改革背景下的产物,其设立的初衷一方面源于2002年以前人民银行监管体制调整导致的地方金融监管的缺失,另一方面是基于地方新型金融行业发展对于专门性监管机构的需要”。{8}187然而,笔者通过对全国31个省、市、自治区人民政府“金融办”的“三定”方案进行梳理,发现各省级“金融办”的职能几乎大同小异,主要涵括协调、服务、规划与监管四项职能,实践中前三项主要是服务于金融资源的获取与争夺,尤其是在区域内金融资源匮乏的中西部地区。譬如,“有的地方‘金融办’需要为地方政府项目筹措资金,那么就会协调农信社、城商行为地方融资平台提供项目资本金,不仅如此,那些政府控股的担保公司也向融资平台担保‘输血’的行为,这在广西、四川、重庆、河南等地十分常见”。{9}
地方“金融办”的“一体两用”——“监管”与“融资”功能的合一——必然会因“为发展而融资”的需求而导致地方金融监管行为的扭曲,继而成为地方金融监管权理性归位路上最大的“拦路虎”。“地方政府一方面对辖区内金融机构实施政治影响,诱导金融行为决策;另一方面直接设立地方性金融机构,并成立专门管理地方金融事务的专门机构,以掌控金融资源。”{10}正如,“2009年,河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社,共计动用397.5亿元资金,通过信托方式,违规投资地方政府融资平台。然而,河北银监局在处理此事时,却遇到了不小的阻力。‘河北银监局早就发现了,但和省联社、省金融办打了几次招呼,对方都置之不理。’银监会知情人士透露。最后,河北银监局只好紧急报告银监会,由银监会出面和河北省政府交涉,问题才得以解决。”{11}事实上,发展型地方政府融资职能的过分强调已经在一定程度上影响了金融监管的绩效。
之所以呼唤地方金融监管机构应以“监管”为重的“本位”复归,原因在于地方金融监管部门“多从地方利益出发,倾向于选择性地配合中央金融政策,导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻;有的地方甚至突破中央有关部门的监管规定,滥设具有融资功能的准金融机构,不仅削弱了国家监管政策的权威性,还易导致监管套利行为的发生”。{12}另外,地方金融监管权的滥用或被干预,要么会导致地方金融监管权沦落为地方政府融资的工具,要么会造成地方政府间金融监管的“朝底竞争”,此两种行为都会扭曲金融资源的有效配置,继而可能会影响到区域金融秩序稳定,甚至可能导致区域性金融风险的爆发。譬如,审计署所公布的36个地方政府本级政府性债务审计结果表明,2012年底债务余额中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%[2]。如果中国房价下跌,地方政府的土地财政将难以为继,此时风险必然会传递到金融体系中,继而引发区域性或系统性金融风险。是故,地方政府金融监管机构必须以“监管”为重,重新回归到地方“金融办”初始设定时的功能定位,而不能沦为为地方经济发展进行融资的工具。

三、地方金融监管权理性归位路上的羁绊
如上所述,地方金融监管权理性归位的内涵主要有二:一是中央与地方金融监管权责合理界分,并确立地方在地方金融监管权行使的主导地位;二是地方金融监管权下放给地方以后,地方金融监管机构要以“监管”为重,并保持地方金融监管的独立性与权威,其主要体现为目标独立和手段独立。目前我国各级地方“金融办”“监管”与“融资”功能的合一已经对其监管的独立地位造成侵蚀,尤其是金融监管目标的独立性,甚至“融资”目的已经“鸠占鹊巢”成为地方对地方金融组织进行监管的动机。“监管主体缺乏必要的独立将导致很多后果,其中最核心的是:既定的监管目标可能受到某些‘非独立因素’的干扰而偏离金融稳定轨道。”{13}事实上,目前影响地方“金融办”金融监管独立的“非独立因素”主要源于省以下地方各级“金融办”采用纯粹的“属地管理”而非“省以下垂直监管”的模式,以及地方金融监管体制选择所带来的各级地方“金融办”财务与人事任免的非独立性,此其一;二是中央“以经济建设为中心”的政绩评价标准所导致的“为发展而融资”的冲动,外加政府投融资体制设计的不完备、“弱财政—强金融”格局下财政功能的金融替代等多重因素的相互交织,导致了地方金融监管职能的错位、越位。从两种“非独立性因素”的关系来看,前者是后者的行为结果,中央“以经济建设为中心”政策指引与配套体制安排,尤其是财政体制和金融体制的选择,直接决定了地方为发展而融资的冲动和地方金融监管体制安排。质言之,中央为调动地方的积极性和实现民间金融资源的优化配置,在逐步放开民间资本市场准入的同时,将部分金融监管权委托或授权地方政府行使,而在中央总体上以GDP增长为核心政策偏向与配套制度导致了地方为发展而融资的冲动,并体现为地方政府借助中央委托或授予的对地方金融进行监管的权力而“名正言顺”地开展金融资源争夺的竞争。是故,在上述两项“非独立性因素”,尤其是后者的指引下,地方金融监管权理性归位路上羁绊的最典型表现,即是以发展为旨趣的“融资”功能代替了以安全为核心“监管”功能。
(一)“GDP中心主义”指引下地方政府财政功能金融替代的先例
“改革开放,从本质上来说就是以‘经济增长’为核心的改革开放”{14}158并以经济分权与政治集权的方式推进地方政府间的竞争,继而达到推进经济增长的目的。“在以GDP为中心的绩效考核下,地方政府演变成为一味的追求经济增长和投资政绩的‘经济建设型政府’。”{15}212从20世纪80年代的财政包干制到1994年的分税制改革,地方政府以竞争方式实现了由“大办企业,办大企业”的企业经营到集“土地、财政和金融”为一体的城市经营[3],目的都是围绕财政收入增长而展开。在全国上下整体面临“弱财政—强金融”的形势下,中央和地方政府都极力借助金融的垄断控制来实现政府财政功能的金融替代,以为我国经济发展攫取资金,其中,中央政府主导金融的纵向分割,并建立垄断性金融体制来集聚民间金融资源,而地方政府则主导金融横向分割,尤其是在“拨改贷”的投融资体制改革以后,“一方面,它们竭力控制国有银行在当地的营业网点(国有银行和新兴的专业银行也有在各地铺设网点的冲动),另一方面,自行组建各类信托投资公司、证券公司等,并争取在本地设立融资中心、证券交易中心等,力图最大程度地动员本地储蓄,让本地储蓄用于本地投资,并尽力争取吸引和利用外地资金”。{16}财政体制的改革与变迁是对中央与地方财政收支权力的再度分配,1994年分税制改革则使得“弱财政—强金融”的格局逐步由中央政府向地方政府转移,地方政府财政功能的金融替代更为明显。之所以如此,原因在于分税制改革之后地方政府的财权与事权出现了严重的不匹配——财权上收中央而事权下放地方,“财政转移支付政策对省际间财力不均等的情况有了一定程度的调节,但具体到各个省份调节的力度还是有一定差距”。{17}
地方政府财政功能的金融替代,表明地方政府极力寻求介入金融资源的配置来解决因1994年分税制改革而导致地方财政“入不敷出”的问题,更大程度上则是因“政绩观”作祟而导致的扩大政府投资规模的冲动。值得注意的是,我国地方政府对金融资源配置介入方式的变化基本上又以上世纪90年代金融体制与金融监管体制的变革为分水岭,具体是1993年国务院《关于金融体制改革的决定》、1995年国务院《关于组建城市合作银行的通知》和1997年中共中央、国务院《关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》三项规定的发布。在此改革过程中,“地方政府一方面通过对国有商业银行地方分行施加影响,继续获取国有银行资源。另一方面,积极介入城市商业银行重组,通过控制城市商业银行金融资源作为对国有银行金融资源的替代。”{18}
第一,从地方政府对国有商业银行的干预来看,1993年改革之前,“银行贷款经营权也仿照行政区划按照省、地、市、县等分权。对于地方分行,从某种意义上说,银行产权属于中央政府,但相当比率的实际使用权却属地方政府”,{18}并且“金融管理职权分配不明确,地方政府对金融机构设置、金融机构经营等活动进行全方位的强势干预”,{19}159改革之后才逐步确立中央对金融的主导话语权。1998年中国人民银行管理体制改革和中共中央金融工作委员会的成立改变了“地方各级专业银行正、副行长的任免,要征得当地同级人民政府的同意,再报上级人民银行批准”,{20}29“分支机构都是按照行政区域设置,而且分支机构同时受总行和地方的双重领导,党组织关系也在地方”{21}的局面,此举旨在在中央金融监管部门、全国性金融机构成立党委,对本系统党的工作和干部工作实行垂直领导,继而进一步排斥地方政府对中国人民银行和国有商业银行的干预。从此,我国基本上在制度层面确立了中央对国有商业银行进行监管的绝对垄断地位。
第二,从地方政府对城市商业银行的干预来看,1995年国务院决定依靠地方政府的力量在大中城市分期分批组建股份制城市商业银行,并且在组建过程中,地方政府也动用地方财政资金以入股的形式获得了城市商业银行控股股东的地位。譬如,“平均而言,82.4%的城市商业银行第一大股东的性质为国有,其中,地方政府为第一大股东的比例为37.8%,国有企业为第一大股东的比例为44.6%。80%左右的城市商业银行有地方政府直接或间接控制,这是我国城市商业银行的主要特征。”{22}除此之外,1997年中共中央、国务院《关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》有关“地方性金融机构也可成立系统党委,受当地党委领导”的规定,进一步为地方政府对当地城市商业银行的干预提供了“抓手”。地方党委、政府出资人与管理人身份的重叠导致城市商业银行不得不受制于地方政府的控制,并未为地方政府融资提供服务。比如,“兰州新区正式获批仅三个月后,兰州银行即与兰州新区管委会签订了总额10亿元的业务合作协议,而在不到三年的时间内,兰州银行更已累计向兰州新区贷款千余亿元”。{23}
(二)中央与地方金融监管权责划分现行方案引发的“恶性循环”
如上所述,国家已通过中央政策、国务院规范性文件以及部门规章等形式委托或授予地方政府行使部分地方金融的监管权,同时将处置地方金融风险的责任交由地方政府承担。事实上,金融监管职责和风险处置责任在中央和地方政府间的分配一定程度上解决了地方金融发展过程中中央金融监管部门监管力量不足所导致的地方金融监管缺失问题。然而,目前我国就中央和地方金融监管职责和风险处置责任分配的规定,或因过于简单粗陋而缺乏实践指导性,或因只是具体事项的简单行政分权而缺乏法律稳定性。其中,最为明显的即是作为处理中央与地方金融权力关系纲领性文件的《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》因属密件而并未向社会公布,这在一定程度上影响了中央与地方金融监管权责配置的合法性与权威。
虽然决定是否将地方金融监管权授予地方政府金融监管机构的主动权在中央,但是地方政府金融监管机构如何去履行监管权,是将其作为维护地方金融稳定与防范风险的手段,还是作为地方政府融资的工具,抑或其它,主动权则掌握在地方政府手中。中央与地方金融监管权责划分的模糊性极易导致地方政府对中央金融政策的选择性执行问题,并且权责配置不清也更容易导致地方金融监管权的滥用,地方金融监管权或沦为地方政府胁迫地方金融组织为其融资的“抓手”,或者造成地方政府间为争夺金融资源而进行监管上的“朝底竞争”,此两种行为都会影响区域性金融稳定,甚至导致区域性金融风险的爆发。再者,在权责配置不清的情况下,即使地方政府不具有权力滥用的恶意,但由于地方政府“难以对全国统一的金融市场进行有效监管,难以从国家层面系统考量和控制金融风险。这样,地方政府难免出现‘重发展、轻监管,重审批、轻监控’的问题”。{24}总之,对地方金融监管权下放地方政府后可能被滥用的担忧,导致中央与地方金融监管权配置政策的模糊性,而权责配置的模棱两可又为地方金融监管权的越位行使提供了“黑箱操作”的空间或者不能为地方实践提供具体性指引而导致权力的错位、缺位,这又增加了中央对权力下放的忧虑与质疑,从而形成一种“恶性循环”。

四、地方金融监管权理性归位的路径选择
地方金融监管权理性归位路上最大的羁绊就是与中央的“GDP中心主义”相配套的地方政府绩效考核机制,外加财政体制、政府投融资体制、土地制度等设计的不完备共同导致以发展为旨趣的“融资”功能代替了以安全为核心“监管”功能的生成与深化。地方政府公司化的倾向促使其行为始终以经济增长为核心,而忽略自身本应承担的社会功能,反映到金融领域,即表现为地方政府对金融资源进行控制的欲望与行为表现,而对金融秩序、金融安全关注的缺乏。重新科学调整中央与地方在财政、金融以及其他经济领域的权力配置虽为问题解决的根本之道,但是如上所述,任何制度都因“牵一发动全身”而难以独善其身。是故,在短期之内,中央与地方经济权力结构无法获得有效突破的情形下,如欲单独完成地方金融监管权的理性归位,则只能通过制度的创新来达致,具体包括防止地方金融监管被干预或滥用的程序控制、中央督察式的地方独立监管以及通过社会权力的引入来弥补中央政府和地方民主监督的缺失,通过此三项手段可以完成地方政府的自我约束、中央政府和社会主体的外部监督与控制,继而形成中央、地方以及社会组织等主体的多元共治体系。唯有如此,才能在中央与地方基本经济权力格局不变的情况下,完成地方政府“重融资、轻监管,重审批、轻监控”观念与行动方式的改变。
(一)避免地方金融监管权被干预或滥用的程序控制机制
目前我国中央和地方金融监管职责和风险责任处置分配的整体思路或具体方案尚未公开发布,所以国家仅以行政性分权的方式零散化、碎片性的将小额贷款公司、融资担保公司以及典当行等地方金融组织的监管权力委托或授予地方政府行使,并且要求省级政府明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责监管权的行使。另外,笔者通过对我国31个省、市、自治区人民政府“金融办”“三定”规定进行分析发现,除广西壮族自治区、重庆市人民政府将“金融办”定性为议事协调机构的办事机构外,其它均将其定性为省、市、自治区人民政府组成部门、直属机构或办公厅管理机构(包括议事协调机构的办事机构、事业单位等),机构定性非常混乱,但有一点可以确定的是,目前以地方“金融办”为代表的地方金融监管机构其地位并未获得独立。然而,金融“监管权正是基于政府履行微观监管的职能而赋予其行使的一种行政权”,{25}但“它又并非‘纯粹’的行政权,而是同时蕴涵着一定范围的立法权和司法权”,{26}这取决于金融行业具有高度的技术性、专业性和复杂性的特点。“正是因为监管的专业性,要求监管机构能够摆脱行政长官等方面的政治干扰及其他各种人为因素的影响,对监管问题独立作出客观、公正的专业判断。独立性是监管机构维护市场公平竞争秩序和保证监管有效性的决定性因素。”{27}
在中央与地方金融权力配置思路模糊或尚未形成,并将地方金融监管权交由地方政府指定部门行使的情形下,尚未获得独立地位的地方金融监管权遇上了具有融资冲动的地方政府,形成了地方金融监管机构“监管”与“融资”功能的合一,地方政府很有可能滥用其权力随意对地方金融监管权的行使进行干涉,要求其为地方政府融资提供服务。同时,“政府(无论是中央政府还是地方政府)主导下的经济改革必然激励政府官员倾向于控制对经济发展至关重要的金融资源,这一方面满足了政府主导改革方向的政治诉求,另一方面,政府从握有的金融资源中可以获得大量的租金(无论是政治租还是经济租)。因此,我国银行系统相对政府的独立性问题在短期内难以有实质性突破。”{28}因此,为解决此两难问题,地方金融监管权行使的法治化程序控制或许可成为问题的解决之道。就防止未获得独立性的地方政府金融监管权之滥用而言,一方面要防止地方政府对地方金融监管机构权力的行使进行过度干预,另一方面则要防止地方政府监管机构监管执法过程中对监管权的滥用,此两项权力滥用存在先后承接或交叉性。是故,首先有必要确定地方政府与地方金融监管机构之间就地方金融发展政策与地方金融监管政策的协调确立程序化沟通处理机制,在两者之间形成一道“金融防火墙”,以防止地方政府有关金融发展的重大决策规划对本应具有独立地位的金融监管政策造成侵蚀;其次是需要就地方金融监管机构对地方金融组织行使监管权的程序予以法制化,有效确立地方金融组织违法行为的调查、认定和处理程序,同时,为地方金融组织对监管执法异议提供救济渠道,有效确立地方金融监管机构准司法权适用的法律机制,如制定行政和解、行政裁判等规则及其适用的法律程序等等。另外,从权力清单视角来看,十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确,“各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。但需要注意的是,权力清单制度的推行与适用,不应仅局限于政府与市场/社会关系领域,上下级政府之间以及政府与独立规制机构等公权力机关之间亦应推行权力清单制度,以防止中央与地方公权力之间及其对具有独立性的地方金融监管机构监管权力的行使进行干预或者侵蚀。
(二)创新确立中央督察式的地方独立监管体制
目前我国以“金融办”为代表的地方金融监督管理机构尚未取得独立地位,并且大部分省级以下各级“金融办”基本上采用的是地方金融组织市场准入决定权在省级“金融办”,而日常监管的“事”权与“人、财、物”权在本级人民政府的管理体制。一定程度上,此种类型的监管体制虽可避免地方金融组织的乱批滥设,但除市场准入权之外,其它监管职能的行使极易被本级地方人民政府所左右。是故,有必要结合地方金融内生性来创新地方政府金融监管体制。地方金融监管体制的选择是由地方金融本身之“种—属”所决定,“地方金融”之“属”为“金融”,仍具有金融的内在脆弱性、社会公共性以及传染性等特征,这就决定地方金融监管权不能彻底下放至各级地方人民政府;地方金融之“种”为“民间性”和“地方性”,表明针对正规金融机构所建立的中央垂直监管体制难以对其进行有效监管。因此,“省直接管理地方职能部门,既管‘事权’,又管‘人、财、物’权,地方政府不再管理地方职能部门”{29}的省以下垂直管理或许是可供选择的地方金融监管的良好模式。在省以下垂直金融监管模式之下,地方各级人民政府承担地方金融发展的任务不变,而监管任务则统一由省级人民政府金融监管部门及其派出机构对地方金融进行监管,此举在一定程度上可保证地方金融监管的独立性与权威。
地方金融的省以下垂直监管模式,虽可在一定程度上缓解“监管”与“融资”任务合于一体的矛盾,但并不能从根本上予以解决,原因在于毕竟省以下地方各级人民政府依然会对省、市、自治区人民政府金融监管部门派出机构的监管予以抵触或者省、市、自治区人民政府为保证辖区金融竞争力而选择“重融资、轻监管,重审批、轻监控”的策略。为保证省以下垂直金融监管体制的有效性,防止省、市、自治区之间出现地方金融监管的“朝底竞争”问题,国务院可授权中国人民银行、金融监管协调机构代表国务院对各省、市、自治区地方金融的监管情况进行监督检查,并在其下设立国家金融总督察及其办公室,国家金融总督察、副总督察负责组织实施国家金融督察制度,向地方派驻国家金融督察局。同时,为保证金融督察本初功能的有效发挥,必须赋予其相应的职权,如检查权、调查权、处分建议权、政策建议权以及限期改正权等等。当然,要严格对国家金融督察局及其工作人员的管理,建立健全各项规章制度,防止失职、渎职和其他违纪行为。国家金融督察制度的创立与省以下垂直监管体制的确立,不仅将地方金融发展纳入法治化轨道,并提升了地方金融监管的效率与有效性,继而有助于促进地方金融的合理有序发展。
(三)引入社会权力弥补地方民主与中央政府监督的缺失
引入社会权力来弥补地方民主与中央政府监督的缺失,主要是对处于中央政府与市场/社会之间的地方政府而言的,旨在防止地方政府及其地方金融监管机构“名正言顺”的滥用其自我职权。社会权力的引入与确认或许是有效约束地方政府及其官员的一种制度良选。社会权力“是一种由诸多个人的力量和自由有机结合而成的集体性力量”,{30}其介于个体权力与国家权力之间并成为沟通彼此的桥梁,同时亦是“社会主体以其所拥有的社会资源对社会和国家(政府)的支配力”。{31}351在对地方金融组织的监管中,社会权力即表征为各个分割独立的地方金融组织为维护各自的合法权利不被地方金融监管权所侵害而自由有机结合形成的一种团体性力量。
“在与国家的关系中,社会权力的运行规则体现为独立与自治;在与其他社会权力的关系中,社会权力的运行规则体现为竞争与合作;在与个人的关系中,社会权力的运行规则体现为交涉与互动。”{32}在此逻辑框架下,明晰地方金融组织的社会权力系坚持以权利为导向来维护整个行业独立与自治,避免地方政府金融监管权的过度干预所造成的金融资源配置扭曲。同时,保证代表地方金融的社会权力与各个地方金融组织个体形成交涉与互动,防止地方金融社会权力与地方金融监管权的合谋。具体应从实体和程序上来保证社会权力的有效运作。从社会权力的实体保障而言,社会权力主要是在立法层面改变了既往的单纯由各个地方金融机构参与到金融监管中的局面,积极引入地方金融机构利益的代表——地方金融行业协会,如小额贷款公司协会、融资担保公司协会等的权利,并由其代表各个独立的地方金融机构参与地方金融规则制定与监管权行使的监督。当然,各个独立的地方金融机构享有地方金融的规则制定权与监督权亦应继续保留,以防社会权力自身滥用或者是与地方金融监管权的“合谋”。从地方金融社会权力的程序维护来讲,应明确各个地方金融机构的利益“代理人”如何参与到地方金融监管中去,以向政府反映各个地方金融机构的现实诉求,同时,向各个地方金融机构传达地方政府有关地方金融的政策规定。与既往单个金融机构参与程序不同的是,需要从法律层面确立各个地方金融机构与其利益“代理人”之间代表与被代表的程序,以及在特殊情况下当“代理人”侵犯各个地方金融机构的权益时,各个地方金融机构或地方金融监管部门应采取何种救济措施等等。总的说,社会权力在矫正地方政府金融监管行为扭曲中的实现,需要从实体与程序两个层面确立“地方金融——社会权力——地方政府”的法律关系及其利益代表与表达机制。

作者简介: 刘志伟,西南政法大学经济法学院博士研究生。

注释: [1]本文所指地方金融,系小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性民间金融机构或金融业态,而非地方性的已经由“一行三会”进行管理的地方性正规金融机构,如城市商业银行、农村商业银行等。
[2]参见王永吉:《审计署:银行贷款占36个地方政府债务余额的78%》http://www.chinanews.com/gn/2013/06-10/4918865.shtml.2015年10月18日访问。
[3]参见周飞舟、谭明智:《当代中国的中央与地方关系》,中国社会科学出版社2014年版,第11页。

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