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企业合规治理:平台经济反垄断行政执法新视角

王诚,魏雅雪    2022-11-28  浏览量:65

摘要: 企业合规治理体系的建设是解决反垄断领域传统行政执法困境的有效路径。平台经济反垄断领域的传统执法面临垄断行为识别难度高、执法资源有限等难题,造成实践中执法效能低下。对此,以行政和解的方式督促企业建立合规计划从而实现反垄断合规,能够有效解决上述问题,有利于在监管者与被监管者之间形成良性的合作关系。服务与合作的现代行政法理念,以及行政规制中的自我规制理论与合作治理模式是平台经济反垄断执法中引入企业合规治理的正当性基础。在我国平台经济反垄断合规治理的本土化探索过程中,立法思路的转变与个别行政执法领域的制度突破已经为反垄断合规治理做好了立法准备,但合规治理效果的充分实现,还需要在增强制度激励、确立合规治理的效果保障机制及建立有效的外部监督审查方式等多个层面作出努力。

关键词: 平台经济;企业合规;反垄断执法;和解机制

正文:

随着数字经济时代的到来,基于数字技术,由数据驱动的平台经济得到飞速发展。但在此过程中,部分平台企业利用自身的技术与资本优势,通过算法实施排除或限制竞争,进而侵害消费者权益的行为频频出现,诸如强制性“二选一”“大数据杀熟”等垄断与违法行为频发。对此,国内外反垄断执法机构均针对平台经济领域的垄断行为予以严厉打击,反垄断执法呈现监管常态化与执法严厉化的趋势。据统计,2017年到2021年12月,谷歌、亚马逊、Facebook、苹果等科技巨头在全球范围内遭遇149起反垄断调查及纠纷,其中2021年新增34起。我国近期从中央到地方的反垄断执法机构,对平台企业的垄断行为亦遵循严厉打击的监管路径。严格执法的监管方式促使行业秩序规范化得到提升,成效显著。但在取得重大执法成果之余,学界也指出现有的执法方式存在效率低成本高的弊端。在“严刑峻罚”之外,是否还有其他可行的规制手段呢?企业合规治理或许能够为时下方兴未艾的平台经济反垄断执法提供一种新的视角。

源自美国的企业合规治理是一种以合规换取宽大处理的监管方式,即通过督促企业建立内部合规机制达到行政监管的目标。传统高权行政下的监管模式,对具备隐蔽性、复杂性、创造性特点的平台经济领域而言具有较为明显的缺陷,因此,引入企业合规治理体系非常必要。事实上,我国已经在某些行政执法领域开始尝试推行企业合规治理,但仍处于初始阶段,在反垄断执法领域的应用更是未及展开。基于此,本文拟结合当下的平台经济反垄断执法实践,从企业合规的视角出发,探讨企业合规治理如何应用于我国的反垄断执法中,为建立完善我国的企业合规治理体系,丰富反垄断法律规制手段进行尝试性的探索。


一、平台经济反垄断传统执法的难题

基于对规模效应和控制经营成本的追求,平台企业更易于利用其优势地位加速扩张,形成市场垄断。因此,针对平台经济的反垄断浪潮已经成为一种世界性趋势。但是,传统的反垄断执法手段在面对平台企业时,却经常显现出无力感。执法中的调查取证与作出处罚时的论证说理过程均十分复杂,极具专业性。这与平台经济领域中违法现象复杂化、新型化和隐蔽化的特征有密切关联。在算法、人工智能以及大数据等为代表的新兴技术辅助之下,互联网平台企业的经营活动缺乏透明度,客观上增加了行政部门监督和管理的难度。即便反垄断执法机关觉察并掌握了违法行为的线索,也需要对网络平台长时间累积的海量数据进行细致分析与评估,这一过程不可避免地会消耗大量调查精力和时间,从而无法高效地干预扭曲市场竞争和损害消费者利益的垄断行为。具体而言,传统的反垄断执法手段在平台经济领域面临着以下两方面的问题。

(一)垄断行为的识别难度高

在反垄断法的执行中,执法机构欲惩罚违法者,先决条件是必须进行垄断行为的识别,但是在平台经济领域,识别垄断行为的难度大大增加。首先,作为一种社会经济现象,对垄断行为的识别往往需要巨大的数据支撑,但执法机关获取数据的能力有限,并且平台企业通过算法等技术手段促使其策略性行为更加隐蔽、复杂且多变,导致执法机构获得违法行为的证据十分困难,执法活动因执法机构调查违法行为消耗了巨大人力和物力变得不再经济。

其次,由于互联网产品边界的模糊性,导致产品的替代性难以识别,传统相关市场界定方法即定性的产品替代分析法面临着挑战。在传统产业中,产品之间的边界感较强,这是其制作方式和功效成分具备清晰划分标准的结果。但是,跨行业、跨平台的经营及合作在互联网领域的常态化使得平台经济企业经营的产品、服务边界不再清晰,互联网产品的范围变得模糊不清,垄断行为的识别难以把握。

再次,平台经济中市场主体的组织形态和行为方式愈加严密,垄断行为往往与其他行为相互混杂,倍增垄断行为识别的难度。从垄断行为与非垄断行为角度而言,二者相互融合,导致市场主体的违法行为被合法形式掩盖。在不同的垄断行为间同样存在相互交叉渗透,进而导致彼此之间的边界变得模糊,甚至某种垄断行为也可以同时或在不同时期具备不同的表现特性。此外,平台企业存在着企业注册地址、交易发生地址等多个地理区域分割的情形,传统以地理单位和特定业务类型为特点的监管方式难以就其垄断行为进行准确识别,无法完全适应平台经济监管的新要求。

(二)有限执法资源的束缚

在反垄断执法中,物力和人力的缺乏是全球相关执法部门所面临的共同难题。即便是美国的联邦反托拉斯执法机关,其资源也只限于国会每年的拨款,而国会对反托拉斯机构的拨款是吝啬的。我国的国家市场监管总局反垄断局主要负责人吴振国在接受美国学术期刊专访时亦曾表示,相较于全球各主要反垄断执法机构,我国反垄断执法机构的人员编制相对较少且反垄断监管能力尚有待完善。

平台经济的监管是典型的专家治理领域,具有极高的专业性与综合性,后台技术所实施的某些捆绑、排他或者歧视交易具有更大的隐蔽性,因此,开展事后的调查取证都会要求执法人员具备相应的技术知识。通常情况下,问题的复杂性与执法的投入成本成正比。平台经济反垄断执法要想取得实效,不但要加大执法资源的投入,还需增强反垄断执法的专业性。但是,我国反垄断执法机关的人才基本上是在传统监管体系下培养起来的,缺乏平台经济监管所需的专业人才储备。为此,在具体案件执法中,反垄断部门还需借助外部力量,寻求专门机构的协助。前述上海市市场监管局对食派士垄断行为的行政处罚,就委托了第三方机构开展经济学分析和市场调查。

此外,有效的执法体系不仅要着眼于打击现有违法活动,对于潜在的违法者也应起到一定的威慑。由于平台经济领域垄断行为较强的动态性和隐蔽性,使得潜在垄断活动难以预测和发现,监管部门面临着增加执法投入和执法资源有限的两难境地。


二、企业合规治理之于平台经济反垄断的制度优势

针对平台经济反垄断执法的难题及其成因,有三种解决问题的路径:一是完善反垄断制度规则;二是提升反垄断执法能力;三是变更反垄断执法方式。就制度规则的完善而言,可以在总结反垄断执法实践,吸收借鉴其他国家做法和经验的基础上,进一步健全反垄断法律体系。执法能力提升则可以通过优化执法机构力量或者借助外部专业机构力量以及优化执法资源配置等方式加以改善。当然,还可以通过创设一种相对节约执法资源,提高监管效率并降低执法成本的方式来加以解决。

相较于执法方式变更而言,完善反垄断制度规则、加强执法能力建设固然是治本之策,但此二者的实现均非一日之功。尽管理论上还可以通过强化执法来快速解决平台经济反垄断执法难题,但这种解决方式不可持续。强化执法必然意味着增加执法资源的投入,且垄断行为识别难度之高也必然会提高执法成本,最终使得本就有限的执法资源更加捉襟见肘。这一举措要真正达成目标,需要依赖于各种体制、制度以及资源的合理配置,强压执法虽是维护市场公平竞争秩序、促进社会主义市场经济健康发展的长久之计,但受制于执法的现实困境①。因此,执法方式的变更不失为一种解决燃眉之急的有效策略。就此而言,引入企业合规治理来规制平台经济的垄断行为,相比于传统的反垄断执法手段具有一系列出众的优势。

(一)有效规避平台经济垄断行为的识别难问题

企业合规治理,最初是企业内部为实现依法依规经营所推行的自我管理和自我监督的治理方式。随着企业发展逐步走向综合化和专业化,监管部门“严刑峻罚”的局限性愈发突出,为加强企业监管,有效促进企业依法合规经营,许多国家将企业合规治理转化为政府部门监督和管理企业依法依规经营的一种法律制度。在具体行政执法实施的过程中,对企业的违规行为采取减轻或免予行政处罚以及与其达成行政和解协议等方式,推动企业合规治理体系的构建,进而敦促企业自我整改,消除不良影响和危害后果。企业合规治理体系建设是在严惩企业违法违规行为与避免造成企业重大损失之间寻求一种平衡,行政部门对涉案企业采取宽大处理,能够最大程度地避免经济震荡,防止对经济发展造成不良影响。

引入企业合规治理后,执法机关无须对涉嫌违法的平台企业垄断行为进行详细调查,只要掌握市场主体违法的初步证据,便可以向其提出承认违法行为的要求,并以建立企业合规体系作为减轻行政处罚或者做出其他宽大处罚的重要依据。通过企业与行政执法机关达成和解,执法机关不再深入调查且不予相对人行政处罚。作为交换,行政相对人需对相关事实或违法行为进行自认,缴纳行政和解金,承诺改正所涉嫌的违法行为,消除违法行为的后果,并建立良好的合规计划,加强企业的内控合规管理。在这一过程中,反垄断执法机关的调查程序得以大大简化,反垄断案件的处理周期大幅缩短,在节约执法资源的同时极大提高了监管效率。

(二)简化调查成本从而节约执法资源

对执法机关而言,企业合规治理手段的主要优势之一就在于节约执法成本。企业用建立完善合规体系来换取行政执法机关的宽大处理,其本质是与行政机关达成和解。有学者认为,执法和解的主要经济效益体现在速度和成本上。快速的结案实际上节约了程序方面的支出,以和解的方式执法,在经济上能够取得更大的效益。在以建立良好的合规计划作为减轻或者免除行政制裁的主要根据从而换取执法机关宽大处理的案件中,执法机关无需过多投入执法成本,行政相对人承认违法行为并积极消除违法行为后果,作出相应的企业合规建设承诺后,调查执法程序即告终止,反垄断执法活动由此变得简易、快捷。调查处理程序精简的直接收益是节约了执法资源,执法部门可以将有限的执法资源进行更有效的分配。

与此同时,将减少、免除罚款或者做出其他宽大处理作为企业建立反垄断合规机制的行政监管激励,督促企业建立合规管理体系,还可以克服外部监管的局限性,进一步降低高昂的监管成本,使企业真正担负起合法合规经营的主体责任。一方面,通过引导企业建立合规计划,可以促使企业对内部员工或者其商业伙伴进行有效的合规管理,避免后续发生其他的违法违规行为,潜在地减轻了行政机关的执法负担。另一方面,企业合规计划除了使涉案企业与监管部门在和解中获益外,整个司法系统都会因为纠纷的化解而减少诉讼负担,其所发挥的作用是传统执法无法替代的。

(三)形成执法双方的良性合作关系

对于市场主体而言,建立并完善企业合规体系的结果是减轻或者免除行政处罚,相较于严格执法,这种结果更易于得到市场主体的认同。一般执法与督促企业完成合规体系建设的目的都是为了消除垄断行为的危害性,只要能够实现该目的,执法方式不必受到过分限制。在传统的调查执法方式下,除非执法机关掌握充分证据,市场主体一般不会轻易妥协。但如上所述,平台企业垄断行为的取证十分艰难且往往需要耗费巨大的执法成本,若过分强调严厉执法,反而会造成在有限执法资源的条件约束下,市场上大量垄断违法行为得不到应有的追究。

在引入企业合规治理的机制后,市场主体在减免行政处罚的激励下,通常愿意主动与执法机关达成协商合作。企业与行政执法机关的合作主要体现在:企业需要支付一定的和解金,提交承诺书,并积极消除其违法行为带来的不良后果。执法机关则需要评估其承诺是否充分、合理,其进行评价的基础是市场主体实施相关行为的各类相关信息。上述数据信息部分来自于执法机关的客观调查结果,更多则来自市场主体的主动提供。在宽大处理的激励下,市场主体具有提供充分、准确信息的动力。相反,在传统执法调查中,尽管法律规定被调查者负有如实提供信息的义务,但市场主体必定会理性计算如实提供信息行为的收益与成本,并很可能在利益驱动下隐瞒相关重要信息。

综上,通过在平台经济反垄断执法中引入企业合规治理体系,执法机关能够有效规避传统执法所面临的垄断行为识别难度高的难题,极大简化调查取证环节,节约执法资源,并推动执法双方形成良好的协商合作关系,推进合作治理。在此意义上,企业合规治理可谓是我国反垄断执法领域推进治理能力现代化的重要一环。


三、企业合规治理引入反垄断执法的正当性

传统行政执法的背后是“命令—服从”式管制理念,该理念支持行政执法机关对违法企业“严刑峻罚”,而企业合规治理机制的引入,是“以人为本”的国家治理基本特征之体现,意味着行政执法机关从原来单方面的行政管制转为双向的行政协商,从“严刑峻罚”转为鼓励积极整改。当然,执法机关与违法行为人形成和解,以及执法机关对承诺合规计划的企业进行宽大处理的新型治理模式,易于引发公众的关注,似乎挑战了“依法行政”原则。因此,在满足社会治理结构的设计需求与行政相对人权利保护之间寻求平衡,是值得深思和研究的话题。换言之,企业合规治理运用于反垄断执法的制度安排,其合理性与正当性何在,需要从法理层面厘清。

(一)合规治理与现代行政法理念之契合

“理念是行动的先导,一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。”企业合规治理的形成与发展同行政法的理念革新息息相关。企业合规治理的本质是通过企业与行政机关的合作实现执法成本的节约以及推动营商环境规范化的发展,从而实现有效治理,这恰恰也是国家治理能力现代化在反垄断执法中的典型体现。

行政主体和相对人之间的合作,是通过为相对人提供满足个人生活所需的“服务”来实现的,相对人对行政主体的合作则表现为积极参与和配合。因此,法的现代精神即合作,在行政法中体现为行政主体和相对人之间的服务与合作的信任关系。

德国行政法学家巴杜拉认为,服务作为行政法学考量的新理念,实际上并不仅是将新的发展理念注于旧有的行政法学之内,而是行政行为理念发生了实质上的改变。相对人的参与,使行政机关与相对人的意志能够进行沟通和互动,既能够将行政意志和相对人自身的思想观念融合起来,又能在发展融合的过程中,最大限度地发挥行政关系的双重属性与功能,确保法律关系的稳定性,保障人权受到合法保护与尊重。基于相对人的参与,行政机关需积极听取有关建议或意见,并在公权力执行过程中将公共利益置于首位,在法律适用以及相关事实认定过程中,能够在汲取相对人意志的基础上作出行政行为。

服务与合作是从行政行为角度明确双方主体的法律要求,而相互信任则是确保双方主体在行政活动中最大限度满足道德要求的重要前提。行政主体和相对人之间的服务与合作必须以相互信任为观念基础,即以互相信任作为道德观念上的价值取向。同时,沟通是行政法治的必由之路。公共利益与个人利益始终存在一定的关联性,行政双方需通过沟通来寻求合作,形成信任关系。人与人之间的交流和沟通是探索真理的重要方式,行政行为实施过程中所涉及的沟通正是协商机制运行的结果,其意义不容忽视。沟通也是实现利益和目标平衡及消除矛盾的有效途径。在行政执法中,采用磋商、交谈和讨论来沟通行政机关和相对人双方的真实意愿,能够有效减免彼此存在的争端和冲突,通过有效沟通才能实现服务与合作,进而形成相互信任关系。综上所述,推动服务与合作必须通过良好的沟通,这是实现公共意志与个人意志方向一致性的重要前提。

就此而言,企业合规治理是从传统的单方行政管制走向“服务与合作,信任与沟通”的双向行政协商治理模式的最佳体现。在合规治理机制之下,反垄断执法机关颁布的经营者反垄断合规指引,以及督促涉嫌违法企业建立合规计划,均是“服务”的重要内容。企业主动提供违法行为信息,承诺积极改正违法行为并主动消除违法行为的后果,则是“合作”的基本要求。违法企业建立合规计划后,执法机关通过第三方力量在考验期内实施的监督检查及考验期满后的评估机制,更是“信任与沟通”的具体诠释。

(二)企业合规的价值选择:行政自由裁量与市场自我规制

在新时代发展背景下,政府的职能角色由“守夜人”转变为“福利国”,行政法传统的指导理论已无法满足推进市场稳定运行的需求。在“服务型政府”的现代理念推动下,要求执法者就执法指令严格服从具有一定的滞后性,难以与实际需求相匹配。现代法治与传统法治的区别之一在于前者对行政自由裁量的认同。“行政自由裁量论”表明,法律仅对行政主体职能履行的大致范围予以确定,但并未就行政行为的具体细节进行明确与说明。依法行政并不意味着行政主体僵化、机械地适用法律,行政活动本身具有无处不在与持续不断的特点,行政主体在执法中需要融入自己的价值判断以及事实认知,发挥主观能动性和创造力,这是客观事实,更是行政积极主动为民谋福利之要求。行政自由裁量权在行政执法中是无法避免的,随着行政执法理念由“高权行政”向“服务型政府”的转变,为了实现自由裁量权的理性化实施,行政主体可以本着真诚互信的态度,平等地与行政利害关系人进行充分协商、沟通、对话和谈判,彼此间就行政程序过程中所发生的权利义务达成共识和谅解,找到双方可以接受的方法、所面对的问题,从而实现双赢与合作,而不是仅靠其单方的判断和强制力行使权力。现代法治下的行政自由裁量理论为行政执法和解制度在行政执法中的施展提供了广阔的空间,而执法和解恰恰是在反垄断执法中引入企业合规治理机制的基石。

另一方面,借助社会领域的力量,以“自我规制”为主要方式,自发性或者与国家合作进行的规制逐步得到发展。企业合规治理无疑是市场主体进行“自我规制”的表现形式之一。平台经济领域具有极强的专业壁垒和天然垄断性,企业的自我规制可以极大弥补行政执法部门在人力物力以及专业知识方面的不足,为社会经济发展与管理提供辅助性方案,能够在问题源头及时介入并干预。政府对社会的调控以及公共利益的实现,离不开行政规制与市场主体的相互配合。此外,面对数字化时代出现的数据风险,政府的认知能力相较于平台企业是有限的。相对于政府规制,自我规制的优势在于其拥有较高的专业知识水平和更为前沿的产业信息,因此,企业内部的管理控制要比行政部门的规制更为简便有效。企业通过合规体系建设进行自我规制,提升公司治理水准,可以更好地解决市场失灵等问题,确保参与市场竞争主体的利益能够得到保障,减少经济损失的发生。在自我规制的过程中,始终强调优先适用“教育鼓励”的方法,主要目的是确保被规制者积极参与,以此实现多元化治理路径的探索,增强企业的社会责任感,进而更好地达成社会主体性的目的。同时,还能够督促企业增强自身规范治理能力,严格按照法律规定开展经济活动。


四、平台经济反垄断合规治理的本土探索

虽然垄断行为一直备受诟病,各国反垄断法最初也倾向于设置严厉的处罚制度,但随着垄断行为对市场竞争带来的冲击和影响日益多样化,各国的反垄断机构执法经验亦不断丰富,在执法中也表现出更为温和的一面。纵观世界范围内主要竞争执法机关近三至五年来的平台经济反垄断调查与司法判例,可以发现一个明显的趋势———承诺与和解成为主要的结案形式。反垄断执法机关意识到,平台经济领域竞争与创新的更迭速度要远快于传统行业,冗长繁复的执法和司法程序无助于纠正已经发生的垄断行为,现在他们更青睐能务实解决纠纷和诉求的方法,因而以建立企业合规体系为前提、减免企业部分责任的方式,更多地被执法机关所接受,平台企业也普遍愿意以这种方式避免高昂的罚金与诉讼成本。对我国而言,将企业合规治理引入平台经济反垄断执法虽然已不再有法治原理上的窒碍,但如何将

这一源自域外的制度纳入现行法律体系之中,仍需在制度的本土化构建方面进行深入探索。

(一)平台经济反垄断合规治理的制度准备

在平台经济领域,平台企业走向规模化、综合化和专业化的趋势日渐明显,动辄高额罚款或吊销执照等“一刀切”的严厉处罚治理方式,在有力打击违法行为之余,也不可避免会“误伤”到企业的无辜员工、股东及投资者等,对于有效治理企业违法违规问题具有明显的局限性。故此,将合规治理引入我国的平台经济反垄断执法,实有其较为迫切之必要性。尽管目前合规治理尚未正式进入我国立法者的视野,但通过盘点近年来相关立法的制定与修改不难发现,企业合规治理所需的合作与协商精神,以及合规治理应当包含的基本内容,已经在我国立法中得到越来越充分的体现。

1.主动整改换取宽大处理的立法确认

2021年1月,全国人大常委会修订通过新的《行政处罚法》。新法第32条和第33条就当事人从轻、减轻处罚以及首次违法免予处罚等内容进行了补充和完善。为了贯彻实施新法,2021年12月国务院发布《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(以下简称《通知》)。在行政处罚实施的具体落实方面,《通知》提出根据实际制定发布多领域包容处罚清单等具体要求,并在此基础上增加了主动退赔可以依法从轻或减轻处罚等必要的补充性规定。此外,还对可能出现的错误倾向进行了规定,例如,明令禁止“一刀切”实施行政处罚,坚持行政处罚宽严相济。此次新《行政处罚法》的颁布与实施是对行政理念革新的呼应与体现,第32、33条内容的加入,为在反垄断执法中引入企业合规治理机制打下了基础。事实上,以主动矫正违法行为、积极减少违法行为带来的负面影响,换取宽大处理的类似规定,在2019年修正的《反不正当竞争法》中同样有所体现。可以预见,随着立法思路的调整,企业合规治理机制正式进入我国的立法不过是时间问题。

2.行政和解在证券执法领域的率先尝试

早在2015年2月,中国证券监督管理委员会便出台了《行政和解试点实施办法》,首次确认在证券期货监督执法领域开展行政和解制度试点。虽然证监会的试点办法并没有明确规定企业合规机制,但此次试点工作将涉嫌行政违法的企业提出纠正违法行为、降低该行为不良影响的具体方案作为与其达成行政和解的前提条件。涉案企业不但要承诺增强其内部合规管理能力,而且还要落实为整治工作的具体措施,以此来避免更为严厉的处罚后果,这实际上具有企业合规的性质和效果,意味着我国的行政监管从以“命令—服从”为基础的行政管制模式,开始逐步走向“沟通与合作”的行政管理模式。

在试点基础上,国务院于2021年11月发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》(以下简称《办法》)。根据该《办法》的规定,国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人开展调查期间,被调查的当事人若承诺改正涉嫌违法行为、赔偿相关投资者损失、减少社会危害或消除不良影响,经国务院证券监督管理机构认可且当事人履行承诺后,证券监督管理机构可终止案件调查。与2015年证监会制定的实施办法相比,《办法》可谓是证券期货领域执法和解制度的升级版。在当事人承诺的申请时间、适用范围和条件、启动程序和承诺金额的确定因素等制度细节上,《办法》均进行了加强与完善,并同样明确了由证券监管执法机关与当事人签订承诺许可协议的行政执法方式。《办法》将证券期货领域的和解试点实践从部门规章上升为行政法规,意味着以主动整改换取宽大处理的合作治理模式在立法上得到了更高层面的肯定。

(二)企业合规治理在平台经济反垄断执法中的具体展开

当前我国的企业合规治理改革主要由检察机关推动。自2020年3月最高人民检察院启动涉案企业合规改革试点工作以来,以企业合规体系建设换取不捕、不诉、不判处实刑的改革试点在十余个省市大规模展开。刑事责任的减轻及豁免无疑对企业具有极为强大的激励作用,但是在我国以行政执法为基本模式和主要手段的反垄断执法中却难以引入。为了鼓励平台企业建设企业合规体系,反垄断执法机关还需提供更多的制度激励。此外,合规体系建设不能只停留在纸面上,需要有一整套保障合规治理实效的相关机制,并通过必要的外部监督审查予以实现。因此,在我国平台经济反垄断执法中推行企业合规治理模式,需要重点针对以下三个方面展开。

1.建立多样化的激励模式

为克服缺少刑事出罪手段、反垄断行政执法激励不足的问题,相关部门既要用好现有的执法手段,同时也应当开拓思路,充分挖掘潜在监管资源,实现激励手段的多样化。

首先,行政执法和解制度应当在平台经济反垄断的合规治理中得到更为充分的利用。根据前述证监会有关行政和解试点实施办法及国务院《办法》的规定,监管部门可以要求行政相对人提出纠正违法行为、降低或消除该行为不良影响的具体方案,并将其载入行政和解协议或承诺许可协议中,但和解协议的达成并不以企业建立合规机制作为前提条件,这极大限制了执法和解的制度功能发挥,也未能利用好企业合规体系建设的激励作用。就此而言,在平台经济反垄断的合规治理中,监管部门应当明确提出将企业建立合规机制作为行政和解的前提条件。一方面,对于已建立合规计划的企业,可优先适用行政和解,以此鼓励企业预先做好合规体系建设。另一方面,在启动反垄断执法调查后,企业不仅应承诺积极整改,还需要以建立有效合规计划为条件换取与执法部门达成行政和解的机会。

其次,结合当下日渐完善的信用监管机制,执法部门可以将企业合规体系建设作为免予失信惩戒的激励手段。根据国家市场监督管理总局新近发布的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》,实施价格串通等破坏公平竞争和扰乱市场秩序的违法行为,可列入严重违法失信名单,并给予相应的失信惩戒。失信惩戒机制对于违法企业而言,具有远超过一般行政处罚的打击力度。尤其是实施失信联合惩戒后,实施价格垄断行为的平台企业面临的是来自公权力、市场、行业的联合制裁,企业将陷入寸步难行的境地。在此情形下,反垄断执法机关以平台企业建立合规体系为条件,可以视情况不将平台企业纳入严重失信名单或者缩短平台企业的信用修复时间,这无疑将对企业进行合规体系建设产生极大的推动力。

2.确立有效的效果保障机制

为了确保合规计划的有效性,反垄断执法部门必须在行政和解协议中明确规定企业合规体系建设的相关保障机制。在企业合规治理较为成熟的国家,执法机关在已达成和解协议的案件中通常会提出一系列具体的合规条款,要求企业承担建立或重建有效合规计划的义务。例如,涉案企业应当对员工和管理层进行定期的合规培训,每年提交合规报告,制定相关的行为守则并规定与之匹配的执行机制等。

此外,鉴于垄断行为可能会损害第三人利益或者公共利益,对垄断行为终止调查可能会导致对利益相关者的保护不足,因此基于有效保护第三人利益及公众利益的需要,应当在反垄断执法适用企业合规治理的过程中建立相关者保护机制。平台企业由于涉及巨量用户与消费者,尤其需要在执法过程中强调对相关者权益的保护。因此,在不侵犯相关主体商业秘密的前提下,反垄断执法部门应当将包含合规计划在内的行政和解协议文本向全社会公开,将案件的基本事实、企业建立合规体系的具体内容、消除影响的具体措施以及时限等内容告知公众,接受公众的监督。如果有条件,还应将企业提交的履行合规体系建设承诺情况的定期报告以及执法机关对其监督检查的结果,一并向社会披露。同时,相关信息的公布应当设置较长的期限,以保证受众的广泛性。充分的信息披露不仅能回应社会公众的知情需求,也可以大大缓解行政和解背景下公众对“暗箱操作”的质疑。

3.构建多元的外部监督审查方式

企业合规计划的有效性,绝不能只依赖于企业的自律自觉。对企业合规体系建设的成果进行考察与监督,是执法部门不可推卸的责任。为此,需要建立多元化的外部监督审查方式以保证企业合规治理的实效。

首先,应当在反垄断执法的行政和解协议中确立企业合规治理的考验期。根据全球各国执行企业合规机制的经验,执法部门和违法企业双方达成和解时,往往会设定持续三年甚至更长时间的考验期限,在该期限内企业需承担相应责任义务,设立或改进专项合规计划。考验期届满前,执法机关需核查该协议的履行情况,符合要求的企业方可停止行政执法程序。

其次,引入合规监督官制度。很多执法机关在行政和解协议中会要求企业引入独立合规监督官,使其作为独立的第三方,负责评估和监控企业遵守协议中有关合规要求的情况。有学者提出,还应增加受害人的监督,特别是赋予因未遵守和解决定而遭受损失的第三人监督和解协议执行的权利,这更加有利于调动企业针对合规风险建立有效合规计划的积极性。目前在我国刑事合规领域,最高人民检察院于2021年6月,联合司法部、财政部等八部委发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》,要求人民检察院在办理涉企犯罪案件时,对符合企业合规改革试点适用条件的,交由第三方监督评估机制管理委员会选任组成的第三方监督评估组织对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察。在平台经济反垄断执法中,或可考虑与刑事合规体系下的第三方监督评估机制衔接,从现有的第三方监督评估组织中选任合规监督官,有效解决外部监督人员的产生与选择问题。


结语

平台经济反垄断执法是当前有关反垄断研究的热点问题。平台经济相较于传统经济有着更为显著的动态创新特征,不确定性和难以预测性是平台经济企业运营活动的突出特点,而传统执法模式不但会提高反垄断法的执行成本和错误成本,造成对无辜利益方的不公正惩罚,也很可能无法准确有效地回应激励科学技术创新与保障自由公平竞争的时代需求。引入企业合规治理机制,通过与执法机关达成协商合作,激励企业建立反垄断合规体系,可以有效避免平台经济垄断行为识别难对反垄断执法的影响,简化调查成本并节约执法资源,从而有助于走出传统行政监管的困境。通过建立企业反垄断合规制度,增进平台企业对竞争规则的理解和承诺,最终使垄断违法行为得到有效遏制。现代行政法理念的革新,为我国平台经济反垄断行政执法引入企业合规治理模式奠定了充分的理论依据。立法思路的逐渐转变以及个别行政执法领域的制度突破,则为企业合规治理的本土化实践提供了试验田。当然,要充分发挥企业合规治理在平台经济反垄断执法中的作用,还需要在增强制度激励、保障合规治理效果及建立有效的外部监督审查方式等多个层面作出努力。


作者简介: 王诚,上海对外经贸大学法学院副教授、上海企业合规研究中心研究员;魏雅雪,上海对外经贸大学经济法研究中心特约研究员。

版权声明: 《东岳论丛》2022年第4期