国际水资源公平合理利用原则的发展——以国际河流为视角

公平合理利用本为国际习惯法的一般规则，因其具有基础性和原则性作用而贯穿于国际水法制定与实施中，进而发展成为了国际水法的基本原则。国际河流方面的条约如《国际河流利用规则》(即赫尔辛基规则)《国际水道非航行使用法公约》等以及区域性的国际条约，有效规制了国际河流的开发与利用活动，在较为全面地规定国家权利义务关系的基础上，促进了国际河流水资源的流域内开发利用活动的规范有序，在解决合理开发利用、缓和国际用水紧张关系以及处理国际水资源生态环境污染等方面起到了重要作用[1]。尽管《国际水道非航行使用法公约》的部分条款涉及国家主权，强调上游国家的责任，而被许多上游国家所反对，但其确定的公平合理利用原则较为公正地平衡了上下游国家及作为整体的河流的利益，实际上已成为了当今缔结国际河流条约及解决国际河流争端的重要法律依托。
国际淡水资源是指处于两国或多国管辖范围之下的淡水水体，以跨国的河流、湖泊及地下水体等为主，其关键在于国际性，即该淡水资源的主权归属于两个或两个以上国家，单个国家领土之内的淡水资源因为其仅受该国的管辖和支配，从而不属于国际淡水资源[2]。比如南极洲的淡水资源并不属于任何国家所有，也不是一般意义上的国际淡水资源，它由《南极公约》等相关条约予以具体规制。作为重要的国际淡水资源，地球上将近一半的重要河流为两个及以上国家所共有，国际河流不论水表抑或水体均受到了国际水法的严格规制。然而对于国际河流的开发和利用极易产生具有显著的跨界性的生态环境问题，任何沿岸国发生的环境污染损害，都会在国际河流的流动性基础上产生跨界影响[3]。从国际河流的开发利用规范化以及生态环境保护的角度而言，公平合理利用原则是国家应该遵守的基本国际行为准则。

一、公平合理利用原则的理论基础
公平合理利用原则是从国际习惯法而来，其演变过程体现了国际水资源开发利用问题的国际化趋势。传统理论是以绝对领土主权理论为基础而对国际淡水资源的开发利用行为进行调整的，认为开发利用本国境内的国际淡水资源本质上是国家的内部事务，基于国家主权的原则，国家对位于领土内的国际淡水资源拥有无可争议的主权，任何他国都应该予以尊重而不得非法干涉。然其以国际淡水资源的利用为中心，强调索取却忽视投入，不讲对国际淡水资源的利用在行为与方式上是否得当的问题，也不重视对其进行环境保护。由于流域内各国出于维护本国国家利益的目的，忽视其他国家的正当合法的用水权利主张，对于同一国际河流的开发利用也各不相同，显示出传统国际水法尤其国际河流法理论的弊端。现行限制领土主权理论与共同利益理论是从“绝对领土主权论”和“绝对领土完整论”演进而来，对国际淡水资源的利用进行了全方位的修正，是各沿岸国为了实现对国际河流的经济利益与生态环境保护而达成的妥协产物，淡化了国家主权色彩，在各国主权一定限度内的让渡下，强调对国际淡水资源的一体化利用[4]。其一方面极力调和上下游沿岸国家的权利主张，做到国家间的权利义务更为平衡，以使对国际淡水资源的开发利用有序进行。另一方面，加大了对国际淡水资源的保护力度，使不过度利用和资源浪费，有效控制水污染和防止淡水资源生态系统的破坏，成为了国家在国际河流的开发利用上的基本义务。
限制领土主权理论主张对国家领土主权进行合理限制，在1972年《斯德哥尔摩宣言》中写道：“依照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它的管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害。”[5]尽管仍然赋予了国家无可争辩的主权，但同时也要求国家行使主权的行为不能对他国利益造成不利影响，从而有利于平衡国家之间的权利义务关系以及国家利益。由于限制领土主权理论本身基于国家主权原则，本质上能够服从国家利益至上的要求，在绝对领土主权原则和绝对领土完整原则的基础上有所进步，从而各国能以国家主权平等原则行使国际淡水资源的权利，而为国际社会所认同。
但是根据限制领土主权理论，可认为任何沿岸国家均对流经其境内的国际水资源享有开发和利用的主权权利，有权自由利用其领土内的国际淡水资源，只要对其他沿岸国家的权利和利用没有形成不利影响，就能不受其他国家的干涉。但是过分强调国家主权的维护和国家利益的满足，对国际淡水资源和水生生态系统的保护是极其不利的，不利于流域内沿岸各国的系统性开发治理活动，并导致开发治理活动的无序状态。为合理限制国家自由开发利用国际淡水资源的行为，共同利益理论成为了现行重要理论之一，并且正不断影响着限制领土主权理论。
生态环境资源具有易受损害性，对于经济发展而言是不具有长期依赖性的，当其遭受到破坏和污染后，不仅对经济活动没有可利用性，甚至会有害于人们的基本生活质量。国际水法从防患于未然的角度，不允许水生资源遭受任意的破坏乃至环境污染。从国际水权理论的最佳状态而言，应该从追求社会经济发展逐步转为以生态系统为本位，从而实现国际流域淡水资源的一体化管理和最佳利用方式的目标[6]。因流域内各个国家存在利益共存的基础，一旦其中任何一国发生水污染事故，便会非常迅速地对其他国家造成影响，为了实现对国际淡水资源的公平合理利用，必须达成以维护全体国家利益为目的而开发利用淡水资源的国际协议。而共同利益理论的核心是将国际淡水资源的全部流域作为整体，流域内的各国都对其享有共同利益。在国际河流的沿岸各方参与的情形下，能最大限度地解决纷争，实现互利共赢，也要求各国参与到开发利用谈判协商的过程中，在享受自己的权利之时，也要承担应负的义务。

二、公平合理利用原则的基本内涵
水资源的开发利用方式是多种多样的，而处于两国甚至多国管辖下的国际淡水资源则更为复杂。国家在开发利用其国际淡水资源时，必须根据特定情况，考虑相关因素，以预防和解决冲突。在淡水资源的开发与利用上，国家有义务遵循公平合理利用原则，以其作为解决各方权利义务关系的基础，有效达到国家所获水资源及其相关利益均衡的目的，从而有利于国际河流在经济社会发展上与其生态环境的基本要求相协调。对于国家开发利用国际河流水资源的法律规制，国际水法虽然以无害原则为结果上的规制手段，但实质上也是为了保证水资源的公平合理利用。
(一)公平利用与合理利用的内容及关系
公平作为法律正义的一个方面，一直是人们孜孜以求的目标，但是何为公平目前却尚无一个公认的概念。实际上并不存在永恒的公平，客观条件一旦改变就会产生与之相适应的公平。作为抽象性的概念，公平可以从实体法与程序法的关系上分为实质公平和形式公平，分别体现在不同性质的法律上。也可从当代人和后代人的关系上分为代内公平和代际公平，代内公平是指当代所有人的公平，而代际公平主要从不同世代的人的关系上予以考虑。公平是权利和义务的正确分配结果，是各个法律主体间的利益与负担的平衡，是一种合理的比例关系。“然而在某些场合和特定条件下，表面上的平等实际上是不公平的，反之，表面上的不平等却是公平的。”[7]
合理利用原则作为利用和保护国际淡水资源的基本原则，也具有丰富的法理内涵。合理在程度上的体现必须是适当的，是要在一定的可控制范围内的；其次，合理还必须是符合客观规律的，是人们的一种明智选择。合理必须始终符合人们价值上和情感上的认同，随着客观历史条件的不断变化，合理性的判断也必须有所改变。淡水是人们生产生活必不可少的资源，要实现可持续发展就必须要对人们现行用水行为做出评估，从而有针对性地保护淡水资源及其生态系统。合理利用就是要对水资源进行合乎人类需要和合乎规律的利用，着重实现国际淡水资源的生态价值的目的，确保水资源合乎当代人以及后代人的需要。由于合理利用本质上就是约束需求的，任何用水需求的满足都应该进行充分必要的实际考量，以避免超出适当的范围。
在国际水法的基本理论上，公平合理利用原则不是单独存在的原则，而是由公平利用原则与合理利用原则共同组成。二者在国际淡水资源的利用和保护上侧重点有所不同，存在量与质的区别，前者侧重于开发利用、水资源分配等，后者侧重于水质保障、生态养护等，当二者并置，才能有效地实现国际淡水资源的利用和保护[8]。公平利用的必然结果和重要内容就是实现合理利用，而合理利用因其侧重于整体生态系统以及人类代际公平原则下的用水需求，能够最大限度地促成公平利用，二者相辅相成，共同成为了国际水法的重要基本原则。
作为国际水法的基本原则之一，公平合理利用原则是分配国际淡水资源的过程中必须遵守的原则，对于国际淡水开发利用法律关系的形成和保护具有重要意义。关于公平合理利用原则的具体实施问题，需要流域内各国以该流域的科学、经济和其他自然社会因素的综合权衡来实现，《赫尔辛基规则》以及《国际水道非航行使用法公约》等国际水法领域的重要文件均具体规定了诸如地理、水文、生态、社会经济发展、人口数量等的评价要素清单，以达到辅助认定公平合理利用国际水资源的行为。
(二)无害原则
国际水法中的无害原则是与公平合理利用原则关系最为密切的原则，指国际淡水资源流域内的各沿岸国对其境内国际水资源的利用和其他开发活动上，应该尽到保护国际淡水资源且不给其他沿岸国造成重大损害的义务。无害原则是从结果控制的角度上，对国际淡水资源的开发利用活动进行规制的，开发利用的行为以不造成重大损害结果为表征，从而弥补了公平合理利用原则不能提供具体明确指引的瑕疵。无害原则基于限制领土主权理论，是国际水法的核心内容之一，国际法在赋予国家的主体地位的同时，也对于其损害到他国利益的行为规定了责任。从过错角度上，国家仅对因其故意或者过失所造成的损害事实承担国家责任，对于“事实的自然状态”而造成的损害，法律未要求国家需承担责任。
由于无害原则针对的是国家的行为而不是自然原因造成的损害，故判断“无害性”需从其核心“无重大损害义务”开始。但无重大损害义务不是结果上的义务，而是约束国家用水程度与方式上的行为义务，即要求国家必须在其利用和开发国际淡水资源的行为中为不造成重大损害结果尽到最大努力的注意义务，而这必然限制到国家的用水权利[9]。预防损害、防止损害扩大都是无重大损害义务的行为目的，国家必须采取一切相应的手段来达到这一目的，通过环境评价、信息互通、实时监测以及国际合作、公众参与等手段，制定一揽子的预防和防止损害扩大的政策，并应出台有关环境行政规章、部门条例等。
(三)公平合理利用原则与无害原则的关系
公平合理利用原则作为国际水法中的一大基本原则，在与无害原则相比较时，二者谁优先或者是否地位相同在理论界还存在很大的争议。国际水法的实践中又大多将公平合理利用原则与不造成重大损害原则同时规定，却对二者冲突时优先适用何者无相应标准。马德布拉塔会议决议赞同公平合理利用原则作为支配性原则，在“多瑙河盖巴斯科夫大坝案”中，国际法院也以公平合理利用原则为主导，认为斯洛伐克未能尊重国际水法所要求的权利义务均衡而剥夺了匈牙利公平分享自然资源的权利[10]。但是认为无害原则优先的亦不在少数，从运动发展的角度来看，许多国际河流的利用和开发都是在下游国家(或者在先利用国家)比较发达，由于上游河段的地理环境条件不利导致开发利用的困难程度大，如今科技发达，水力发电等技术以及出于防洪抗旱等目的而建坝使得上游国家有能力充分开发和利用境内国际河流，于是产生了上下游国家的矛盾。下游国认为本国原有的权利被压缩了，并认定上游国的新型开发方式给其对其造成了重大损害，从《国际水道非航行使用法公约》部分条款的字面意义来看，下游国家的淡水资源的利用的确可能受到明显损害，毕竟流量等受制于大坝闸门的开关，因此多主张无害原则。一些国际水法专家也认为无害原则是具有可操作性的原则，是否形成损害的判断要比公平合理利用原则容易。还有的则认为二原则是同等重要相互缠结的，没有必要区分二者的优先地位。
无害原则的可操作性强并不是源于该原则，而是大量的具体规则围绕无害原则而产生并有力规制了国家的开发利用行为，因原则本身是抽象于法律宗旨的，不可因此认为公平合理利用原则的位阶低于无害原则。此外，无害原则为许多国家所认可，主要因为其原始性地保护了自身的国家利益，对国家利益有重要作用。无害不应仅指对国家现有经济利益的损害，还应该包括国际河流的环境或者生物上的损害，如果仅仅因为上游国家开发水电的行为导致下游国家用水的受限，完全可以通过公平合理利用原则予以调节，上游国在适当的时候压缩开发行为以解决下游的用水，同时进行水利发电的分享，以真正实现国际水资源的公平合理利用。因此不能忽视上游国家或者以前欠缺开发技术的国家的权利，历史是发展的，无害原则所要达到的目的也是实现国际淡水资源的公平合理利用。
(四)小结
公平利用与合理利用共同构成了国际水法的基本原则，判定公平合理采取了参考要素综合评价的方法。二者在与无害原则的关系上，可认为公平合理利用原则具有优先地位。无害原则一定程度地限制了国家开发境内水资源的主权自由，但其最终目的正在于实现公平合理利用水资源的同时不造成重大损害，起到了保障公平合理利用原则的作用，因而不能以公平合理利用原则难以实施而否定其优先地位[11]。公平合理利用原则不仅保护上游国家用水权利，同样也保障了下游国家的权利，平衡了流域内国家的权利义务关系，实现了域内用水共赢的目标，共同促进了水权和发展权的实现。
在处理国际淡水资源的争端时，公平合理利用原则能够使争端国家积极谈判，在达成谈判的前提下，通过无害原则的运用，可以得出具体的损害结果等赔偿依据，同时在承认国家的公平合理利用行为的前提下，亦可提出预防损害相关事宜，对于保护国际淡水资源环境的目的有积极效果。

三、公平合理利用原则的问题及实现路径
公平合理利用原则在国际淡水资源法律关系中扮演着极其重要的角色，保障了流域内各国的用水权利义务的一致性，为国际社会所普遍承认。但是具体实践层面上，经常出现关于现有利用和将来利用、流域内用水和跨流域用水、各种利用间的优先关系的不同理解和争论[12]。国家出于对传统用水关系及本国利益的维护，不愿意看到其他国家进行所谓“破坏现状”的开发利用行为，更不去判断他国用水行为是否符合公平合理利用原则，而常常直接否定他国本为国际水法所承认的正常用水行为。
而当今国际淡水资源一方面正面临着水量稀少且分布不均的问题，造成一些地区的用水紧张以致争夺用水的事件(尤以西亚为主要地区)频发，许多国际争端的发生都与水相关。另一方面，淡水资源的污染破坏现象正日益加重，严重影响了生态环境，水生生物的减少和变异物种的出现，已引起生态保护主义者及国际政治社会的极大关注。国际河流给沿岸各国带来了经济上的发展和国民生活的保障，而其国际性亦使得相关环境问题成为流域内的共同问题，对国际河流的开发利用的分歧是国际纠纷产生的重要原因[13]。为促进公平合理利用原则在国际水法中的实施，各国应联合采取针对流域内的自然环境与经济社会进行要素评价、加强国际合作并成立一体化管理机构以及着力改进相关配套制度的方式。
(一)参考要素的评价活动
为实现公平合理利用原则的量化和增强其可操作性，许多国际水资源条约都在相关条文上规定了必要的参考要素，在符合人类基本需要的基础上，以社会发展水平和水资源的自然地理属性为主要参考要素进行评价，从而认定国家用水行为是否公平合理。以当前已生效的国际河流条约《国际水道非航行使用法公约》观之，第6条对于公平合理利用原则的界定上，列举了一系列的因素和情况作为评价的参考要素。但在其所列举的要素清单中没有设定各要素的优先顺序，也无权重比例，存在着认定标准和计算方式不够明晰的问题。这使得各沿岸国在进行公平合理利用的判断时不能正确地兼顾本地区的社会经济与自然地理条件，而有可能对各要素做出别有用意的排列组合，从而得到最大限度符合其国家利益但却损害其他沿岸国利益的所谓“公平合理利用”方式，引发其他国家的不满，导致开发利用行为不能顺利进行。
在确定国家对国际河流的开发利用是否符合公平合理利用原则时，需要对人类基本生活需要、沿岸国家历史与现实开发状态及河流生态环境等相关因素进行综合考虑[14]。对国际水法上已经确定的参考要素，应该赋予其相对明确清晰的比重，得出符合人类和水域生态利益的正确排位。首先，人类的基本用水需求包括生活饮用、渔业、航行和一般性农业生产等，它们应该得到优先保障，而其他用水需求如工业用水在作为参考要素时，所占比重应弱于基本用水需求，从而国家不得以发展工业为主要理由来压制其他国家的基本用水需求。其次，生态系统的脆弱性也使得保护水生态优先于开发水资源，如因开发行为和保护行为而引起水资源争端的，则应认为保护行为是符合公平合理利用原则的。再次，流域内各国对于国际河流的水量贡献度也是水资源分配的重要参照。在作为平等主体的国际社会中的任何主权国家，都有完全的权利享受到国际淡水资源所赋予他们的相应份额，上游国家由于取水困难但是水能资源丰富的，应可在不影响下游国家重大利益的前提下通过建设水电站获取水电资源作为其他用水行为的代替，以保障上游国家能够公平合理利用国际河流。
衡量是否公平合理利用需要平衡国际河流各沿岸国的社会经济和整个水资源系统的自然属性，只有正确地对各种要素进行评价才能得出一国是否在利用和保护国际淡水资源过程中达到了公平合理利用原则的要求。尽管流域内的任何国家不一定能享受到等额的水资源分配，但基于国家权利义务相一致的法理宗旨，以实际用水需求、替代水源、对流域的贡献度等具体情况来综合确定，实质上是彰显了国际淡水资源利用的公平合理原则的。
(二)国际合作与一体化管理
经济发展的全球化已然把各国联结成为一个越来越密不可分的整体，国际合作原则在国际环境事务中起到的作用日益明显，是当前国际社会最重要的基本行为准则，被一系列国际法律文件所承认[15]。只有通过国际合作加强国家联系、减少争端摩擦，才能维护和促进国际社会的和平发展，提高应对问题和解决问题的效率。从落实国际水法中的公平合理利用原则角度上看，同样也离不开国际合作，只有在磋商机制下形成的各国利益的妥协一致，才能形成国际淡水资源的最佳利用形式，否则任何国家都不可能实现对国际淡水资源的公平合理利用。
实现国际合作应在尊重沿岸各国的根本国家利益的前提下，构建起以信息共享、协商谈判、共同管理等为主要方式的一体化管理机制。各国应签订全流域的合作条约，建立共同管理的体制与机构，从而达成一致的流域整体开发规划方案，并以此作为满足沿岸国用水需求分配的基本依据[16]。具体而言，国家有义务对流经其领土的国际淡水资源的自然属性与社会人口、经济等信息进行收集和整理，通过与他国共同建立的信息共享合作机制，互相在适当时机无条件地通知和协助有关国家，以使他国在制定用水政策或者进行具体开发利用行为时掌握必要的信息，避免造成国际淡水资源开发的无序化。另外因国际淡水资源的流动性特征，沿岸国不可能仅凭一国之力就能最大效果地实现对国际河流的开发利用与污染治理，只有在条约化的治理模式下，才能增强彼此的联系和系统性，以使国际河流开发良性循环发展。通过协商谈判的方式而促成的开发利用与环境保护等国际条约，对于解决因环境污染造成的国家责任等问题具有重要的意义。
从国际河流的开发与治理的实践来看，在国家协商谈判的基础上一般可以成立国际河流的共同管理机构，由有关国家派出的政府官员、专家、学者等组建河流管理委员会。如历史上的以促进自由航行而成立的莱茵河委员会，美国和墨西哥为落实《利用科罗拉多河、蒂华纳河以及格兰德河的公约》而设立的水委员会等[17]。各种国际水资源开发利用联合机构在相应的国际水资源条约的基础上而得到成立，不论是在界河形式还是在上下游形式的国际河流开发模式中，均扮演着国家间关系的“催化剂”角色。河流共同管理机构的存在可以有效增加双边或多边对话，减少争端与摩擦，在开发利用国际淡水资源，协调国家关系，预防和解决国际淡水争端等方面都正持续发挥着积极的作用。
(三)相关配套制度的设立
任何法律原则要落实到实处，必然依靠制度的实施。公平合理利用原则的可操作性较弱，其实施需要大量的配套制度作为辅助手段，然而实际上在国际水法的规定上却相当稀缺，不仅欠缺如何施行的主要方法，也无违反这一原则后国家所应承担的责任方式。公平合理利用原则的法律约束力没有得到应有的体现，是否遵守本原则主要取决于国家的自觉行为[18]。就此而言，国际水法应该设置一定的配套制度，并通过具体制度来规范国家开发利用国际淡水资源的行为，以避免公平合理利用原则沦为华而不实的宣言性口号。然而配套制度的设立也不仅是一国之内政，既需要国家通过国际法转化而在国内实施，也要有根据国际条约本身而应设置的制度，即国际条约内在制度的国际法确认。
简而言之，节约用水制度、受益补偿制度和公众参与制度应该作为国际水法公平合理利用原则落实的首要配套制度，既应被转化为国内法进而实施，也是本源性地应被国际法所确认的制度。节约用水制度要求在满足用水需求的前提下尽可能的节约用水量，不浪费水资源，体现了合理用水的基本要求和价值取向。从方法论上来看，节约水资源是合理用水的一个重要维度，国际河流的沿岸国家应切实加强节水力度，如在工业用水过程中，应该提高用水效率、建设循环利用系统，处理废水防止污染；在农业用水过程中，应着力减少漫灌等浪费资源的方式，适当改变不同区域作物的种植类别，在水资源丰富区和贫瘠区应各自有侧重的作物生产。受益补偿制度则指各沿岸国在其用水及水生态受益的前提和范围下，承担对维护国际淡水资源付出了努力和代价的国家的相应补偿。任何国家都不存在无权利的义务，其对国际水资源的生态保护或开发克制行为理应获得相应的经济补偿，通过一定程度地维护其积极性，实现权利义务的均衡，达到有助于保护淡水资源及水生生态和促进经济社会可持续发展的目的。对于国际淡水资源的开发利用，还应建立起公众参与制度，其能够促使决策的公开透明并体现公众的价值取向，推进开发利用行为的阳光化与透明度，避免事后危害，起到预防性的作用，并促进公平合理利用原则的实现。实践中，虽然国家的开发决策是以决策者为中心的，但也要积极获取以水文学家、环境工程师、经济学家、环保人士等为主的专业人员意见，采集可能受到淡水资源开发影响的公众的意见，以切实保障淡水资源所在区域的民众的生态利益。

四、结语
国际淡水资源的开发利用是国际水法规制和调整的重要方面，稀缺的淡水资源同时还面临着水质污染、争夺淡水资源等国际问题，通过公平合理利用原则的实施可以有效实现保护水资源，解决水资源争端的目的。公平合理利用原则已有一定历史，其形成国际性法律基本原则的发展过程，也是国际法理论不断演进的过程，和无害原则的紧密结合，对于以后国际淡水资源的开发利用仍将发挥重要的作用。通过对公平合理利用原则面临的问题与挑战的分析，可知其平衡国际淡水资源权利义务关系的法律效力还应增强，而在当前则应着重于对其参考要素的评价活动予以科学合理地规制，以国际合作原则为基础建立跨国水资源一体化管理的体制机制，并构建以节约用水制度、受益补偿制度和公众参与制度为首要配套制度的辅助实行措施，从而使国际淡水资源的开发利用更为符合友好和谐的社会发展模式。