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人民币国际化重大法律问题之解决构想

韩龙    2017-11-09  浏览量:38

摘要: 因为人民币国际化一如已国际化的货币那样,存在一个由浅及深的渐次发展进程,所以人民币国际化的法律问题相应地体现为实现人民币国际化亟待解决的法律问题、人民币国际化实现中和实现后共同面临的法律问题以及人民币国际化实现后方彰显的法律问题。实现人民币国际化主要面临资本项目管制、汇率制度和金融市场制度三大障碍,因此,开放资本项目、建立浮动汇率制和构建支撑发达金融市场的法律制度构成实现人民币国际化的三大法律使命。人民币国际化伴随的风险是贯穿人民币国际化始终的突出法律问题,应当通过创新宏观审慎监管制度,辅之以资本项目管制的临时回弹机制加以防范。而他国针对人民币采取的不当货币及贸易行为,只有在人民币国际化实现后才会出现,届时我国应通过改革多边货币和贸易制度、建立区域和单边制度加以应对。

关键词: 人民币国际化;法律障碍;风险防范;不当货币及贸易行为

正文:

如果说谁掌握了货币,谁就掌握了世界的命题,在19世纪英镑之于英国和20世纪美元之于美国的历史中得到了反复印证,那么在各国联系愈加密切的当今世界,这一命题就显得越发分明。因此,人民币国际化既事关中华民族的复兴,又可以使我国摆脱美元主导的国际货币格局的弊端并改革国际秩序,构成了我国极为重要的国家战略。人民币国际化需要相适宜的法律制度为其提供支持和保障,否则,人民币国际化就无法实现。但对人民币国际化究竟要解决哪些主要的法律问题,且该如何研究解决的回答不仅考验着对人民币国际化所涉法律问题的洞悉和领悟,而且也体现出对解决人民币国际化法律问题的科学思量和尺度把握。
探讨解决人民币国际化重大乃至整个法律问题,首先需要确定一个科学合理的框架,否则就容易陷人偏失的泥潭。那么,该如何确定这样的框架呢?由于人民币国际化一如已国际化的货币那样,存在一个由浅及深的发展进程,其所面临的法律问题也会随着这一进程的延展而渐次显现,从而在时间维度上存在一个由近及远、由浅及深的序次,因此,人民币国际化的法律问题,依循人民币国际化的发展进程,应当包括如下三大部分:一是实现人民币国际化亟待解决的法律问题;二是人民币国际化实现中和实现后共同面临的法律问题;三是人民币国际化实现后方彰显的法律问题。以时序为主线研究和解决人民币国际化的法律问题,不仅能够有序、无遗地涵盖人民币国际化的所有重大法律问题,并为解决这些问题所需要的顶层设计和总体布局提供指引,而且能够实现法律变革的前瞻性与时序性的统一,特别是能够尽可能地避免因追求人民币国际化的政策目标而对其他政策目标造成不必要的过早冲击所付出的代价。有鉴于此,本文对此框架内的三类重大法律问题分别加以阐释。
一、实现人民币国际化亟待解决的重大法律问题
实现人民币国际化亟待解决的重大法律问题,是不解决此类问题人民币国际化就无从实现的迫切问题。这类问题十分重要。从逻辑上讲,若人民币不能实现国际化,其法律问题的研究就会失去价值,因此,这类法律问题居于人民币国际化各类法律问题之首。当下,人民币国际化正面临如何使人民币从一个尚未真正国际化或处在国际化初始阶段的货币发展成为一个真正、充分的国际化货币的考验。那么,何为真正、充分的人民币国际化?真正、充分的人民币国际化是人民币在国际社会充分发挥价值尺度、交换媒介和储藏价值的货币功能而被广泛用作贸易计价及结算货币、投资货币和储备货币的过程和状态。目前,人民币在私营领域作为贸易计价和结算货币的职能得到了较为充分的发挥,而其他职能的发挥则明显不足(详见表1)。这表明人民币离真正、充分的国际化尚存在巨大的差距。究竟是哪些制度导致了这样的差距,或者填补这样的差距需要怎样的制度变革呢?对此,找出症结十分重要。如前所述,货币国际化实际上是一国货币职能在国际间的延伸,在我国尚存在资本项目管制的情况下,人民币国际化主要借助境外人民币离岸中心的方式推行,因此,透视人民币国际职能和人民币离岸实践暴露出的法律障碍是诊断实现人民币国际化法律症结的良方。[1]而人民币国际货币的职能和离岸人民币实践表明,实现人民币国际化当下面临如下几个亟待解决的重大法律问题。
表1 人民币距离真正国际化的差距(表略)
(一)资本项目管制问题
资本项目管制之所以与人民币国际化不相适配,主要是因为人民币要被国际市场所接受,从而实现国际化,必须能够自由兑换和自由使用,否则,就丧失了被国际市场各类主体接受的基本条件和资格。以国际货币基金组织(IMF)特别提款权(SDR)为例,2016年10月1日,人民币正式纳入SDR计值的货币篮子,但SDR只是IMF创设并分配给会员国使用的资产记账单位,本身不是可直接用于国际支付和结算的货币。IMF会员国如要动用SDR,就需要将其获得的SDR换成其货币篮子中的货币,包括人民币,以用于清偿国际债务、干预汇率等目的。人民币若不能自由使用,就失去了进入SDR货币篮子的价值。是故,IMF要求进入SDR货币篮子的货币必须可自由使用,包括在国际支付中广泛使用和在外汇市场上广泛交易。不止于此,自由兑换和使用只是货币国际化的基本要求,降低兑换和使用的成本则更为重要。按照美国经济学家保罗·克鲁格曼的观点,一种货币要想成为国际货币,必须使货币的持有、交易成本逐步降低,甚至等于零。[2]依此,国际化货币持有、交易的成本越低,就越有利于实现国际化。在世界已被美元等货币占据居先优势的情况下,如若我国仍坚持实行资本项目管制,就会导致使用人民币的成本巨大,让其在国际货币的竞争中遭受劣势,妨碍人民币国际化的实现。
那么,我国资本项目的管制程度到底如何?对此,我国与IMF存在识别上的差异。在IMF划分的7大类11大项40个子项的资本项目交易中,中国官方评估有85%的交易项目已经实现了不同程度的可兑换。[3]但IMF在其近年的《汇率安排与汇兑限制年报》中认定,我国只在其列举的以下交易中基本上不存在限制:结汇、信贷业务项下的商业信贷、直接投资清算。除此之外,我国都存在程度不同的资本交易限制或管制。[4]上述差异主要归因于我国与IMF识别资本项目交易的管制标准不同。IMF判定存在资本管制的依据有:(1)若交易需从官方获得授权、批准或许可,则认定存在管制,但报告、登记或通知等并不构成管制。(2)数量型的交易限制属于资本管制,即便其出于审慎监管的目的。(3)基于国家安全考虑而施行的限制性措施不属于资本管制。(4)对某一行业施加的普遍性限制不属于资本管制,但若是不加区分地实施行业限制则构成资本管制。[5]而我国则将有限制或管制的开放统归为开放类资本交易项目。
尽管二者在认定上存在差异,但我国在一些资本项目上实行管制或有管制的开放是一个不争的事实。仅以对跨境资本流动,因而亦对人民币国际化至关重要的资本市场证券发行为例,我国不允许非居民在我国发行A股和B股,虽允许国际开发机构在满足信用评级的要求下在我国境内发行人民币债券(即熊猫债券),但不允许境外其他机构包括公司、企业在我国境内发行债券。这些禁止性规定无疑会妨碍非居民筹措、使用人民币和人民币在境外的使用。就居民在境外发行证券而言,我国居民境外发行股票,目前主要有直接上市与红筹模式。[6]对于前者,2013年1月施行的《关于股份有限公司境外发行股票和上市申报文件及审核程序的监管指引》规定,在我国设立的公司在境外发行和上市股票须向我国证监会申请。待核准后,申请人可正式向境外证券监管机构或交易所提交发行上市的正式申请;对于后者,商务部2009年6月出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》对返程收购规定了审批要求。再看债券,我国居民境外发行债券分为人民币债券和外币债券。对于前者,国家发展改革委2012年5月出台的《关于境内非金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券有关事项的通知》规定,内地企业在香港等地发行人民币债券须报发改委审核;对于后者,国家发展改革委2015年9月出台的《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》虽然取消了之前的审批制,改为事先登记备案制,但当外债总规模超出发展改革委公布的限额时,国家发展改革委不再受理备案登记申请,亦即企业不能再对外发债。这些管制性规定妨碍了流出去的人民币借助我国企业在境外发行证券募集资金的方式流回境内,使境外人民币的流动失去了一个重要的去处和通道。虽然资本项目管制对于不以货币国际化为目标的国家具有一定的可取性,[7]但对于追求国际化的人民币而言则构成了极大的障碍。
要消除人民币国际化的这一障碍,就需要取消我国资本项目仍然剩余的多数管制措施,实行资本项目的充分开放。在笔者看来,资本项目现行的部分管制、部分开放模式,对于人民币国际化乃至其他政策目标,都难言周全。这不仅因为此种模式无法摆脱孰管孰放在立法上艰难甚至错误的选择,更是因为一旦部分资本项目实现了开放,仍受管制的项目会乔装打扮成为开放项目而逃避管制,结果是法律规定的管制项目未能管住,同时规避管制的交易设计又提高了人民币交易的成本,损害了人民币的国际化。因此,要实现人民币国际化,除了极为有限的项目确有必要维持管制,并且透过负面清单列出以满足货币国际化的透明度要求之外,其他的资本项目管制都应该取消。于是引出如下问题:哪些项目应当放开,哪些项目确需维持管制?笔者认为,出于人民币国际化需要的资本项目管理制度改革,应根据资本项目与人民币国际化的干系来考量。对IMF划分的7大类资本项目交易应加以区别对待[8]:资本和货币市场工具交易、信贷工具交易与人民币国际化所需要的跨境资本流动干系重大,故应当充分放开;对衍生品交易既要提供充分的交易通道和产品,以满足市场对冲风险的需求,又要防范其内含的风险,保持必要的审慎规制;对直接投资及其相应的清盘,在保持对外资充分开放并实行高效的投资清盘的同时,需借助负面清单和对外资的国家安全审查制度对外资进人敏感行业和领域进行掌控;房地产事关民生,维持目前对外资准入的实际需要和自用原则仍属必要;个人资本交易可根据便民原则实行进一步的开放。至于资本项目开放引发的风险担忧,其实质是资本项目开放与其所生风险的平衡问题,对此应建立配套性的风险防范制度。至于这种制度该如何构建,本文第二部分将进行探讨,故不复述。
(二)人民币汇率制度问题
现行的有管理的浮动汇率制度与人民币国际化不甚适应。首先,满足国际化货币的一大条件和标志就是该货币能够独立地发挥价值尺度的职能,在官方领域作为其他国家货币或汇率定值的标准。如果人民币还需参考其他货币确定其价值,那么相关国家与其以人民币定值,不如直接以人民币定值参考的其他货币来定值,此际,人民币如何发挥其价值尺度的国际职能呢?其次,对外汇市场有管理的干预不利于均衡汇率水平的形成,而汇率趋于均衡水平构成货币国际化所需要的资本项目开放的前提。相反,如果我国开放了资本项目,但汇率因缺乏弹性而偏离了均衡水平,那么资本项目的开放就会导致国际游资的大进大出,危害我国经济和金融的稳定。而以市场供求关系决定的灵活汇率,虽然具有一定的波动,但是其作为调节跨境资金流动的重要杠杆,可以有效地缓解外来冲击,有助于维护资本项目开放条件下的经济稳定和金融安全。
鉴此,我国应积极准备条件,适时地将现行的汇率制度转变为浮动汇率制。浮动汇率制就是由外汇市场的供求关系决定汇率水平。当外汇市场上对人民币供大于求时,更多的卖盘会使人民币在与其他相关货币的兑换中出现贬值,反之则会出现升值。在浮动汇率制下,人民币在市场供求关系中确定自己的价值,不再参考其他货币定值,这是浮动汇率制与人民币现行汇率制度的重大区别。相反,人民币参考其他货币定值,本身就与人民币的国际化地位和身份极不相称。从目前主要国际化货币—美元、英镑等货币来看,其汇率无不由市场决定。此外,浮动汇率制既然将汇率交给市场,就不再需要央行对汇率实行常态化的干预,这是浮动汇率制对现行汇率制度需作出的另一重大变革。当然,浮动汇率制并不绝对地排除政府干预,而是排斥政府对外汇市场和汇率的常态化干预。从英美等国来看,其在实行浮动汇率制后对外汇市场的干预并没有绝迹。因此,我国在浮动汇率制的立法中,应保留央行在外汇市场出现严重紊乱或在经济金融稳定遭受严重威胁等极端情况下人市干预的备而待用的权力。
(三)支撑发达金融市场的法律制度构建问题
人民币国际化需要依托发达的国内金融市场,如果国际化货币所属国的金融市场不发达、缺乏深度与规模,那么巨额的跨境资本流动可能会动摇其金融稳定和货币政策。[9]而发达的金融市场需有适宜的法律制度为其保驾护航。我们要做出怎样的法律变革才能满足这一需求呢?人民币国际化取决于其能否为国际市场所广泛接受,而国际市场接受人民币与否就包含了对我国金融市场是否发达的重要考量。发达的金融市场,首先必须是充分自由的高效市场。一个充斥着众多限制的市场是无法实现低成本、高效率的。如果我们把对金融市场的限制分为影响市场结构的限制、影响经营行为的限制和审慎监管限制的话,[10]那么建立发达、高效的金融市场就需要取消妨碍效率的前两类限制。从现实情况看,我国还存在不少影响市场结构与经营行为的限制。前者如我国对境内外主体金融业准入的形式上或事实上的限制,对金融机构全面从事银行、证券、保险的混业经营的立法限制,对金融、非金融债券及衍生品的发行管理和交易市场实行的分割等;[11]后者如某些限制国债流通的规定,[12]对金融产品特别是金融衍生品审批周期长、手续繁琐的弊端等。此两类限制并非是基于对金融安全的考虑,相反,其通常会妨碍效率和人民币国际化的需要,因此,取消此等限制实为建立高效金融市场之所需。其次,发达的金融市场还必须具有安全稳健性。一个没有安全稳健保障、金融动荡和危机频发的金融市场是毫无效率可言的,而要保障金融的安全稳健就必须建立、健全金融监管制度。因此,我国在建立适应人民币国际化的金融市场的过程中,在取消影响市场结构和经营行为的限制的同时,必须加强和完善审慎监管制度。为此,我们一方面要在观念上纠正将效率与审慎监管对立,借口监管会压抑金融效率而抹杀监管作用的看法,树立只有依靠审慎监管才能防范或降低金融市场失灵所致金融效率严重丧失的理念,确立金融审慎监管与效率在根本上可以协调一致的思维,同时在立法和操作上厘定好审慎监管与效率之间的关系,确立只有在监管维护的效益大于监管成本的情况下才实施监管的规则,从而使监管建立在其发轫的根基之上并符合监管正当性原则;[13]另一方面,我们应当在审慎监管制度中充分吸收当今国际社会有关审慎监管的最新成果和设计,不断完善审慎监管制度,改进审慎监管,切实防范金融风险和危机。
二、人民币国际化实现中和实现后共同面临的重大法律问题
人民币国际化实现中和实现后共同面临的法律问题,既体现在人民币国际化实现过程之中,也存续于人民币国际化实现之后。其与前述实现人民币国际化亟待解决的法律问题的不同之处就在于:不解决实现人民币国际化亟待解决的法律问题,人民币国际化就无从实现。而言下的这类法律问题虽然也存在于实现人民币国际化的过程中,但不解决此类问题,人民币国际化并非注定无法实现,只是可能会付出代价。因此,二者对于实现人民币国际化的决定性和紧迫性存在差异。人民币国际化实现中和实现后共同面临的重大法律问题,主要有人民币国际化清算的法律问题、人民币国际货币债务纠纷解决的法律问题和人民币国际化风险防控的法律问题等。人民币国际化一如其他货币国际化一样,主要通过清算的方式,借助国际代理行机制、资金划拨机制进行着跨境和境外流通。人民币在国际化的任何阶段都面临着应建立起怎样的清算体系与法律制度的问题。与之类似,随着人民币在国际间的流通和使用,当事方之间的债权债务会因以人民币计价、支付而发生纠纷。确立解决人民币国际货币债务纠纷的规则并促进这类纠纷的恰当解决,事关国际市场对人民币的选择和接受,因而构成整个人民币国际化过程中需要面对的又一个法律问题。对这两个问题,限于篇幅本文只做以上提示,而将研究的重心放在对人民币国际化风险防控这一重要法律问题的考察上。人民币国际化伴随的风险是人民币国际化的最大隐忧所在,若要在人民币国际化中尽可能地趋利避害,就必须将风险防控贯穿于人民币国际化的始终。那么,人民币国际化隐含着什么样的风险,又当如何建立针对性的风险防控制度呢?
(一)人民币国际化的风险分析
人民币国际化在给我国带来重要利益的同时,[14]也会使我国面临不可忽视的风险,这突出地体现在对宏观经济管理、货币金融体系稳定的挑战上。
就人民币国际化对宏观经济管理的挑战而言,承前所述,充分的人民币国际化需要开放资本项目、实行浮动汇率制和建立发达的金融市场。按照保罗·克鲁格曼提出的三元悖论原理,一国货币政策的独立性、汇率的稳定性与资本项目的开放性三者不能兼得,最多只能同时实现两个目标。从现实情况看,实行资本项目开放的经济体,要么放弃独立的货币政策,要么放弃汇率稳定。我国香港特别行政区通过港元与美元的联系汇率制保持了汇率稳定,但放弃了独立的货币政策。新加坡则放弃固定或联系汇率制所具有的汇率稳定,选择实行独立的货币政策。如前所言,实现人民币国际化需要开放资本项目和实行浮动汇率制度。这样,除了我国汇率较之于人民币国际化之前可能会出现较大波动,并考验包括中央银行和商业银行在内的国内机构的风险防控能力之外,宏观经济管理也可能遭遇到巨大的冲击。以货币政策为例,当我国为控制通货膨胀、紧缩货币政策而提高利率时,境外资金可能会择机而人进行套利,出现增加人民币的供应、削弱货币政策的效果。而在我国实施扩张性货币政策而降低利率时,由于资产收益减少,人民币又会大量流出以追逐境外更高的回报,亦会影响宏观调控政策的效果。
就人民币国际化对货币金融体系稳定的挑战而言,人民币国际化能够通过多个渠道影响我国的货币金融体系稳定。比如,随着在境外流通的人民币增多,当人民币汇率产生贬值预期时,投机者为了牟利可能会从离岸市场借人大量人民币,转而在我国外汇市场上大肆抛售人民币,给人民币汇率形成贬值压力。如果贬值压力无法抵挡,人民币被迫大幅贬值,那么我国经济金融体系可能遭受到重大冲击。泰国在亚洲金融危机中的教训可谓深刻。当时,投机者在泰国境外市场借入大量泰铢,转而在泰国外汇市场上集中抛售,由于泰国的外汇储备不足以承受抛售压力,泰铢被迫贬值,从而引爆金融危机。又如,当人民币本币资产收益率较低或投资者对人民币币值信心不稳时,资本外逃的风险就会增加,这不仅会削弱宏观经济政策的调控效果,而且会扰乱正常的金融秩序,甚至会触发金融危机。
(二)人民币国际化风险防控制度的构建
上述风险揭示,这类风险所具有的共同特征就是其通常关涉整个金融和经济的稳定,而不仅限于单一金融机构,因此,以整个金融体系和实体经济稳定为目标的宏观审慎监管制度对防范人民币国际化风险较为适配。
1.构建适应人民币国际化的宏观审慎监管制度并进行制度创新。宏观审慎监管制度是运用宏观审慎措施限制金融系统风险,降低重要金融服务中断对实体经济造成危害的监管制度。[15]而系统风险指金融体系部分或全部受损造成金融服务提供中断,并能够对实体经济造成非常严重的负面后果的风险。[16]可见,防范系统风险及其对实体经济的溢出效应,维护金融体系以及实体经济的稳定,是宏观审慎监管的目标和特征。这一特征与人民币国际化风险特征的契合,使得该制度较为切合人民币国际化风险防范的实际。
构建防范人民币国际化风险的宏观审慎监管制度,应当从宏观审慎监测制度、宏观审慎监管措施、宏观审慎监管体制着手。实行宏观审慎监管需以准确判断系统风险和金融脆弱性为前提,故宏观审慎监测制度应选取能够反映金融体系以及经济体系风险,包括人民币国际化风险的指标,确定其临界值,获取监测信号,并进行对策转化,相应地启动或调整宏观审慎监管措施。宏观审慎措施是宏观审慎监管的核心,其首先应包括时间维度(Time Dimension)和截面维度(Cross-Sectional Dimension)的专项措施。前者应关注人民币国际化条件下金融风险随经济周期的运行而出现的变动,旨在防范系统风险随着经济周期的运行而积聚,并降低监管措施的顺周期性,这类措施如逆周期资本缓冲规定等;后者关注在给定时点上,金融机构因相互关联以及承受共同风险而出现金融风险跨部门、跨地区以及跨境的传染状况,重点关注系统重要性金融机构给金融体系带来的风险,该类措施如对系统重要性金融机构的超额资本要求等。[17]其次宏观审慎监管措施还应包括最初并非为了防范系统风险,但经改造转化的措施,如首付比率、货币错配限制等时间维度措施,基于系统风险考虑对金融机构的拆分等截面维度措施。宏观审慎监管体制是宏观审慎监管的组织保障,其核心问题是监管机构设置。虽然宏观审慎监管体制的设计取决于各国的国情,但立法须给予宏观审慎监管机构以明确的授权,并伴之以问责机制。
然而,宏观审慎监管制度用于防范人民币国际化风险也存在短板,主要表现在如下方面:由于宏观审慎监管瞄准的是金融系统风险,而人民币国际化的风险并不完全限于这类风险,如人民币国际化也会对宏观经济管理造成冲击等,那么防范人民币国际化的风险就需要其他措施的加人。而即便是金融系统风险的防范和化解,有时也需要采取其他措施或与其他措施相配套。这些措施包括微观审慎措施、货币措施(如利率、存款准备金等)、财政措施(如税收等)、产业措施(如产业结构调整等)、资本项目管制措施等。由于宏观审慎措施之外的其他措施的施行不在宏观审慎监管机关的法定职权之内,另属于其他机关,故宏观审慎监管机关无权动用这类措施用于人民币国际化风险的防范。可见,宏观审慎监管在用来防范人民币国际化风险时存在防范措施与组织机构上的短板。故此,笔者认为,防范人民币国际化风险须在宏观审慎监管制度的基础上进行制度创新,以组织机构间的法定协作带动宏观审慎措施与其他措施的协调或配套。
2.建立资本项目管制的临时回弹机制。资本项目管制作为风险管控的一项重要手段,当下已获得国际社会的广泛承认。[18]但是,宏观审慎监管措施与资本项目管制措施存在目标上的不同,前者用以限制金融体系的脆弱性,后者则旨在限制资本的流动。虽然金融体系的脆弱性包含与资本流动相关的脆弱性,因而两者或有重叠,但是宏观审慎监管措施并不寻求影响资本流动的强度。[19]如上所述,人民币国际化客观上要求取消对资本项目的管制,对由此所生之风险应通过创新宏观审慎监管制度加以防范,但资本项目开放后产生的极端情形通常体现为国际游资的大进大出,并对金融和经济造成以上制度创新所无法抵御的严重灾难或威胁。对此,我们应当在立法中进一步设计适当的资本项目管制的临时回弹机制。
那么该如何在立法上厘定这种机制?笔者认为宜把握好以下几点:第一,临时回弹的资本项目管制应作为最后措施。在资本项目开放的条件下,跨境资本流动出现波动甚至震荡是资本项目开放的应有之义,不能动辄就恢复或实行资本项目管制,否则,人民币国际化就无法进行。只有在跨境资本流动造成了严重威胁金融或经济稳定的系统风险,或已导致危机,且宏观审慎监管措施和其他措施已经用尽,或适用这些措施耗费时日,不能用以抵御上述威胁或危机的情况下,资本项目管制才能临时回弹适用。第二,由于人民币国际化需要保持资本项目的开放,因此,回弹的资本项目管制措施应具有暂时性质。这意味着一旦上述紧急情势得到缓解,管制措施即应解除,以减轻或消除对人民币国际化的伤害。此外,该性质还意味着资本项目管制的暂时回弹只属治表措施,不能取代瞄准以上威胁或危机根源进行改革的治本措施。第三,应对上述威胁和危机究竟应采取怎样的资本项目管制措施,在立法上宜实行有约束的相机抉择。[20]从实践来看,各国采取的措施从禁止资本流动、规定等待期或停留期,到课税、限制非居民开设国内银行账户、限制居民对外借贷各有不同。[21]鉴于威胁或危机的情形复杂多变,立法不宜直接厘定所需采取的措施,但因实施当局进行自由裁量的相机抉择又存在任意性的流弊,因此,实行有约束的相机抉择模式较为适宜。据此,实施当局有采取措施的自由裁量权,但法律需对这一权力的行使施加约束,包括采取措施的情势和依据、决策的制度和程序以及监督和问责等。
三、人民币国际化实现后需应对的重大法律问题
人民币国际化实现后需应对的重大法律问题主要体现在:货币非国际化的其他国家(以下简称他国)针对人民币采取不当货币及贸易行为,我国该如何应对?这一问题之所以发生在人民币国际化实现或完成之后,是因为只有他国拥有或愿意接受人民币作为储备货币,才能够干预其外汇市场,影响其货币对人民币的汇率,制造汇率操纵和偏差,进而将此转化为不当的贸易利益。而他国拥有或愿意接受人民币作为储备货币,标志着人民币国际化已经完成。他国操纵对人民币的汇率或制造汇率偏差并将此转化为不当的贸易优势会严重侵害我国的利益,因而构成人民币国际化之后我国面临的重大法律问题。那么,人民币国际化后他国为何能够并如何采取不当货币及贸易行为?现有的国际法律制度能否对我国遭受的此等行为之害提供有效的法律救济?若答案是否定的,我国对此等行为可采取怎样的法律对策?下文将依次展开讨论。
(一)人民币国际化后他国为何能够采取不当货币及贸易行为
人民币国际化之后,他国之所以能够对人民币采取汇率操纵和汇率低估等不当货币行为,并进而将此转化为贸易利益,与国际化的人民币担当的货币职能及其提供的不当货币行为的操作条件有关。前已述及,国际化货币是在国际社会发挥价值尺度、交易媒介和储藏价值功能的货币。就价值尺度功能而言,国际化货币构成其他货币的定值标准,典型的体现就是成为他国确定汇率的基准。既然他国具有以国际化货币确定本国货币汇率的条件,那么也可以不正当地利用这种条件,通过调低或调高本币对国际化货币的价格即汇率,使本国从中获益;就储藏价值功能而言,国际化货币构成他国拥有或愿意接受的外汇储备。人民币国际化后,他国拥有人民币外汇储备意味着其可以在外汇市场上抛售人民币,以阻止人民币对其货币升值或阻止其货币对人民币贬值。他国愿意接受人民币为外汇储备意味着其可以在外汇市场上买人人民币,以阻止人民币对其货币贬值或阻止其货币对人民币升值。
人民币国际化之后,我国之所以不能“以其人之道,还治其人之身”,主要是与不当货币行为的操作条件有关。采取不当货币行为需要一国在外汇市场上买人或卖出外币来压低或抬高本币的对外汇率。在一定价位大肆买入外币,可以阻止本国货币对被干预的外币升值,但前提是该国愿意持有被干预的外币。该国之所以愿意持有这种货币,是因为其已经国际化,被国际社会所广泛接受和使用;在一定价位大肆卖出外币,可以阻止本国货币对被干预的外币贬值,但前提是该国在外汇储备中拥有被干预的外币,或至少能够从市场上获得该货币。这样的条件通常只有货币非国际化的国家才具备,因其需要、接受或拥有国际化货币为外汇储备。而货币国际化的国家,因不接受非国际化货币作为外汇储备,因此,不能做出买入非国际化货币的干预操作,又因货币国际化的国家不持有非国际化的货币,也不能在国际金融市场上获得这种货币,因而亦不能做出卖出非国际化货币的干预操作。可见,从事不当货币行为并由此获得不当的贸易利益是货币非国际化国家的一大“特权”。
(二)人民币国际化后他国会采取什么样的不当货币及贸易行为
纵观国际货币史,他国对国际化货币可采取的不当货币行为主要有汇率操纵和汇率偏差。综合《IMF协定》第4条第1节和IMF执行董事会于2007年、2012年分别通过的《对会员国政策双边监督的决议》《双边和多边监督的决议》(以下简称IMF两决议)来看,汇率操纵是指IMF会员国实施旨在影响且实际影响了汇率水平的政策,造成汇率低估的严重偏差,以扩大净出口。[22]而汇率偏差是指一国货币的汇率偏离了其均衡水平,没能反映货币的真实价值和经济基本面。汇率偏差与汇率操纵的最大不同之处就在于前者不需要后者需要具备的目的要素,即汇率偏差不需要具有妨碍国际收支有效调整或取得对其他会员国不公平竞争优势的目的,只强调有无偏差的客观效果,因而认定汇率偏差相对简便易行。[23]从事不当货币行为的目的是获得不当的贸易利益,主要体现为扩大出口、限制进口。汇率操纵或偏差之所以能够产生如此的贸易效果,主要是因为其造成的汇率低估使得来自不当货币行为国的商品在国际市场上以外币体现的价格低廉,从而获得不正当的出口竞争优势,并人为抬高该国进口的外国产品的本币价格,降低其在进口国市场上的竞争力,从而产生奖出(口)罚进(口)的效果。譬如,假设人民币国际化后,人民币与A国货币的均衡汇率应当是:1:5,但A国通过不当货币行为使其汇率低估为1:7。再假设A国某出口商生产甲产品的单位成本是A国货币600元,在均衡汇率条件下,该产品出口到我国的售价须达到120元人民币,才能保本(120 × 5=600)。但是,由于汇率低估,其在我国市场上只需要以87.7元人民币的低价出售即可保本(87.7×7≈614)。这相当于A国对其出口商提供了等同于币值低估部分的汇率补贴,同时出口商因汇率低估而受益,还可以均衡汇率条件下不允许的低价在我国销售,构成汇率倾销。而另一方面,由于A国汇率被低估,我国产品出口到A国以当地货币表现的价格则升高,相当于A国对我国出口产品征收了进口附加税。由此可见,不当货币行为能够产生具有不当竞争优势的贸易效果。
(三)现有国际制度能否有效制止他国不当货币及贸易行为
人民币国际化之后,他国针对人民币采取的不当货币和贸易行为,在现有的国际法律制度中主要涉及到以《IMF协定》为代表的国际货币制度和以WTO反补贴、反倾销协定(简称“双反”协定)为代表的国际贸易制度。这些制度能否对我国遭受的不当货币和贸易行为之害提供有效救济,事关我国的重大权益。
1.《IMF协定》能否制止汇率操纵和汇率偏差?就汇率操纵而言,《IMF协定》禁止的汇率操纵不但要有操纵行为,而且要具有规定的操纵目的。虽然IMF两决议将汇率操纵行为明确为旨在影响且实际影响了汇率水平的政策行为,但一项货币金融措施的出台往往包含难以言明的多重目的,将其单纯地归结为“旨在影响”汇率水平终究是困难的。不止于此,目的要素才是认定汇率操纵的难越之巅。虽然IMF两决议将“为取得对其他会员国不公平的竞争优势”明确为会员国实施旨在影响且实际影响了汇率水平的政策,以实现汇率严重偏差中的汇率低估,且造成这种偏差的目的在于扩大净出口,[24]但问题是,IMF一直以来都没有在法律上建立确定汇率偏差和汇率低估的衡量基准,由此导致了汇率操纵的目的无法认定。可见,《IMF协定》并不能真正有效地制止他国操纵汇率的行为。
就汇率偏差而言,《IMF协定》通篇没有汇率偏差的规定,因此,汇率偏差并没有受到该协定的禁止和约束。IMF两决议虽然出现了“严重偏差”的措辞,但是这些决议出台的法律依据是《IMF协定》第4条第3节第2项的规定,即IMF应对各会员国的汇率政策行使严密的监督,并应制定具体原则,以对会员国的汇率政策提供指导。据此,这些决议只是IMF为指导会员国汇率政策而制定的指导原则而已,而“指导”只具有建议性质,不具有法律拘束力。因此,《IMF协定》也不能对他国制造针对人民币的汇率偏差提供有效的国际法律救济。
2. WTO“双反”协定能否制止汇率补贴和汇率倾销?根据WTO《补贴与反补贴措施协议》(以下简称《SCM协议》),补贴的构成应具备财政资助或收入支持、利益授予以及专向性三个要件。对比发现,汇率低估不在《SCM协议》规定的财政资助或收入支持的形态之内。就利益授予而言,其要审查财政资助或收入支持是否使补贴接受者处于更好的境地,通常就需要将涉嫌补贴的产品价格与补贴国的市场价格进行比较。就汇率补贴来说,要衡量出口商品是否因汇率低估而获得利益,就需要将获得补贴的汇率与补贴国国内市场汇率进行比较,但在补贴国此两种汇率通常是同一汇率,因而无法认定利益授予的存在。就专向性而言,涉嫌补贴的汇率通常不只适用于出口企业,而是适用于所有居民和企业,无论其出口与否,因此,汇率补贴的专向性难以成立。可见,《SCM协议》同样对汇率补贴无济于事。
WTO《反倾销协定》以具体产品作为反倾销对象,以此具体产品对应的国内产业来确定反倾销所需要的损害、倾销与损害之间的因果关系。若一国以汇率低估为由对来自汇率低估国的产品实施反倾销,会造成对来自汇率低估国的所有产品,不分产品和产业,一律进行倾销认定,这是违背《反倾销协定》的上述制度设计和立法精神的,难以获得《反倾销协定》的支持。可见,WTO的“双反”协定并无法为遭受非正当货币行为派生的非正当贸易行为之害的我国提供有效救济。造成这一结果的根源是:从过去的GATT到现今的WTO“双反”协定都没有将汇率补贴和汇率倾销包括进来。[25]
(四)我国应对他国不当货币及贸易行为可采取什么法律对策
在现有的国际法律制度并不能有效制止他国针对人民币采取的不当货币及贸易行为的情况下,我国可以考虑从多边、区域和单边三种渠道加以应对。
在多边层面,我国届时应积极推动《IMF协定》的修改,明确汇率操纵的含义,简化认定标准,确立认定程序和汇率操纵的责任,使之成为一项可操作性的法律制度。同时,通过修改,将汇率严重偏差纳入到该协定的约束之中,使之与汇率操纵一起成为各国的禁止性义务,并建立汇率偏差认定的法律标准。对于国际贸易制度,在人民币国际化后,我国应寻求在多边框架内针对汇率补贴和汇率倾销另立一套反补贴、反倾销规则,并将该规则与修改的《IMF协定》规定的汇率操纵、汇率严重偏差的责任连结起来,以有效地制止他国不当货币行为引发的不当贸易行为。
若我国不能通过多边渠道改革国际货币和贸易制度,还可以尝试通过与有关经济体缔结广泛的区域贸易一体化协定(RTAs)的方式,先在区域层面对不当货币和贸易行为进行区域立法予以制止,建立和维护区域内的公平货币和贸易秩序,并为进一步将其升级为多边规则提供准备和经验。
在多边渠道和区域渠道都行不通的情况下,我国应制定应对此类不当货币及贸易行为的单边立法。制定这种单边立法的依据是国家主权,从理论和实践来看,国家主权只在主权国家让渡的范围内和程度上受到限制和约束,除此之外,一国主权仍然完整无缺地保有和存在。承前所述,除汇率操纵外,汇率偏差、汇率补贴和汇率倾销都不在《IMF协定》和WTO法的涵盖之列,也就是说,我国对于此三者并没有让渡主权,因此,可以对此类情形下我国贸易利益遭受的侵害通过单边立法进行制止。
四、结语
解决人民币国际化的法律问题,是时代赋予当代法律人的重大使命。人民币国际化需要与之适应的法律制度为其提供支持和保障,我们应根据人民币国际化的需要,对现有的法律制度进行全面审视,并对需要构建的法律制度进行系统的布局。应当看到,我国现有的一些制度是基于人民币国际化之前和之外的历史背景和因素出台的,与人民币国际化并不适应,随着人民币国际化的推进,需要废止或修订。同时,人民币国际化还需要建立一些新制度,对此我们需要做好规划、设计,对法律制度体系进行补充。
面对如此庞大的法律变革,我们需要有一个完整和清晰的蓝图,以便为解决人民币国际化法律问题所需要的顶层设计和总体布局提供指引。有些变革并不为早先阶段的人民币国际化所急需,若不分时机地将人民币国际化所需之法律变革都全盘推出,无异于为人民币国际化实行了休克疗法,尤其会对现阶段对人民币国际化尚不构成妨碍的一些政策目标造成不合理的过早冲击,加大人民币国际化的代价和难度。因此,根据人民币国际化的进程,依次动态地启动人民币国际化所需要的法律变革,无疑是代价最小、收益最大的法律变革路径。

 

作者简介: 【作者单位】 中南财经政法大学法学院

注释: [1]参见韩龙:《实现人民币国际化的法律障碍透视》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第4期。
[2]See Paul R. Krugman, Vehicle Currencies and the Structure of International Exchange, NBER Working Papers 0333, National Bureau of Economic Research, Inc., 1979, p.24.
[3]参见管涛:《人民币资本项目可兑换现状与展望》,《证券时报》2015年12月22日。
[4]See International Monetary Fund, Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions, October 2014, p.88.
[5]See IMF, Capital Control Measures: A New Dataset, IMF Working Paper, 2015, pp.11-12.
[6]红筹模式是指境内企业实际控制人在离岸中心设立空壳公司,再通过返程收购或VIE协议控制境内公司,将境内权益注入境外的上市主体的模式。
[7]2008年国际金融危机之后,西方国家和IMF对先前力推资本项目开放的做法进行了反思,进而发生了态度转变,认为资本管制构成实现稳定的一项措施,有助于各国管理因大量资本流动所致的金融稳定风险。
[8]这7大类分别是:资本和货币市场工具交易、衍生品及其他工具交易、信贷工具交易、直接投资、直接投资清盘、房地产交易和个人资本交易。
[9]See Takatoshi Ito, The Internationalization of the RMB: Opportunities and Pitfalls, Council on Foreign Relations, November 2011,p.12.
[10]参见韩龙:《防范和化解国际金融风险和危机的制度建构研究》,人民出版社2014年版,第49页。
[11]在我国,债券市场和衍生品市场是分割的。金融债券的发行由人民银行把关,非金融企业债券由发改委、证监会分别管辖。在交易层面,银行间市场和交易所市场平行运行。与此类似的是,金融衍生品审批隶属于中国人民银行和证监会两个部门,交易的场所分别是银行间市场和交易所。
[12]财政部、中国人民银行2013年1月发布的《储蓄国债(电子式)管理办法》第2条就明确规定该国债不可流通。
[13]现代金融监管发轫的根基在于金融市场失灵和金融业特性。这些根基赋予了金融监管以正当性和必要性,同时也设定了监管的尺度和范围,即金融监管若不是基于金融市场失灵、金融业特性的考量并与之相适应,就会失去根基和正当性。
[14]这些利益在私营领域体现在:人民币国际化可以使我国对外经济活动的经营者免除货币兑换费用和汇率风险,并便于获得廉价的融资,提高国际竞争力;在官方领域体现在:有助于降低我国庞大外汇储备的风险,获得国际铸币税的收益,同时有助于提高我国在世界经济和国际社会的话语权等。
[15]See IMF, Macroprudential Policy: An Organizing Framework, March 14, 2011, p.8.
[16]See IMF, Kev Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p.6.
[17]参见韩龙:《宏观审慎监测制度建构之探》,《法学论坛》2014年第6期。
[18]See Maria Socorro Gochoco-Bautista and Changyong Rhee, Capital Controls: A Pragmatic Proposal, ADB Economics Working Paper Series, No. 337, February 2013, p.7.
[19]同前注[16], IMF文,第8页。
[20]立法对资本项目管制措施的规定可分为规则抉择和相机抉择,前者是指立法直接规定实施当局要采取的措施,后者则将需采取的措施交由实施当局自由裁量决定。
[21]同前注[18], Maria Socorro Gochoco-Bautista、 Changyong Rhee文,第1页。
[22]See IMF, Modernizing the Legal Framework for Surveillance— An Integrated Surveillance Decision, Annex, June 26, 2012, p.26.
[23]参见韩龙:《汇率偏差并不构成法律上的出口补贴》,《河北法学》2013年第1期。
[24]《《IMF协定》规定了两类操纵行为:汇率与国际货币体系,规定了两类操纵目的:姑碍国际收支的有效调整和与取得对其他会员国不公平的竞争优势。 IMF两决议仅对操纵汇率以取得对其他会员国的不公平竞争优势作出了明确。
[25]参见韩龙:《人民币汇率的国际法问题》,法律出版社2010年版,第243页脚注。

版权声明: 《法学》2016年第10期