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我国区域协调发展战略的理论逻辑与法治保障——基于政府和市场的二元视角

钟原,孙晋    2020-08-05  浏览量:177

摘要: 区域协调发展战略应兼顾公平和效率价值,其中前者通过政府制度供给的方式维护,后者则由市场竞争机制予以保障,这是该战略实施的理论逻辑,其法治保障也围绕此展开。政府方面,中央政府应在尊重地方差异的情况下合理制定财政、金融以及产业政策方面的宏观调控法规,地方政府则应从城乡一体、户籍管理等方面进一步完善其公共服务职能。市场方面,从微观层面来看应通过竞争执法与私人执行的相互协调具体保护各区域经营者的竞争利益;从中观层面来看竞争法应进一步发挥其“创造”竞争的功能,通过公平竞争审查制度来限制部分区域公权力对竞争秩序的妨碍;从宏观层面来看我国应确立竞争政策的基础性地位,从而在全国建立起统一、开放的竞争体系,实现整体竞争。

关键词: 区域协调发展战略;理论逻辑;法治保障;政府;市场

正文:

一、政府、市场二元视角的提出
区域协调发展战略及其相关问题的讨论多年前便已展开,习近平总书记在十九大报告中再次强调了该战略的实施,并将其作为我国建设现代化经济体系的重要组成部分。中国特色社会主义建设已经进入了新时代,我国社会的主要矛盾也已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,在此背景下,全国各区域之间的协调发展无疑将对解决我国社会主要矛盾、促进市场经济的发展起到更重要的作用。而区域协调发展这一影响广泛而深远的战略构建也势必会对我国法治建设提出新的要求,并呼吁我国法律体系建设做出适时的调整和回应。因此,对区域协调发展战略进行理论上的解构,把握其中的问题脉络,从而推动该战略的法治保障是我国实现全面依法治国方略和经济社会发展不可回避的使命。
但长期以来,囿于对现实问题和制度规范的传统思维定式,我们对区域协调发展战略的理论研究始终不能脱离广义政府层面的单一讨论。诚然,在区域协调发展战略的实施中,政府部门必然要承担很多重任,可需要注意的是,对社会经济领域问题的探讨无论如何都离不开政府与市场这一基本问题的关系范畴。{1}(P60)因此无论是区域协调发展战略还是关于它的法治保障问题,我们都不能脱离市场层面的探讨。这一点在十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”后尤为重要,市场决定论下的社会主义市场经济无疑应使市场调节机制在各个方面更好地发挥作用,这既包括微观层面的企业经营、要素流动,也涵盖宏观层面的制度设计和战略实施。
此外,区域协调发展战略提出的现实国情背景是我国不同地区间的经济差距被不断拉大,其中西北地区与东南地区在人口和经济活动密度方面的差距最为巨大。{2}事实上,我国对西部地区的开发建设多年之前便已展开,西部大开发战略更是于20世纪初便已正式提出和实施{3}(P19),尽管从历史维度考察,西部地区的基础设施建设、外部投资环境等都较之前有了根本好转,但希望通过战略实施缩小东西部经济差距的初衷并没有实现,相反两地区贫富差距、资源环境可持续发展等问题日渐突出。{4}(P58)可以说,政府本身调节功能上的局限性突出反映在区域协调发展的资源配置上,市场调节机制的引入已成为必然。
因此,法学理论研究和战略实际要求的共同指向都是:将政府、市场的二元调节机制纳入区域协调发展战略的法治探讨之中。本文旨在以此研究视角从区域协调发展战略的内在理论逻辑出发,总结该战略所要实现的多重价值目标和社会需求,继而确证此种目标需求应如何转化为可运作的法律实现机制,最终通过具体的方式和路径将区域协调战略并入我国全面依法治国的轨道中,为其提供坚实的法治保障。

二、区域协调发展战略的理论逻辑
任何系统的存在都有其目的性{5}(P142),区域协调发展作为一个完整的战略体系也不例外。从其直接目标来看,它显然是为了促进经济落后地区的发展,这是该战略公平价值的体现。但从更为宏观的角度来看,它同样也要通过维护公平价值来实现应有的效率价值,从而完成充分发挥各地区不同的比较优势、加强市场一体化、有效利用各种资源等战略目标。因此,区域协调发展战略的核心问题实际上是处理好效率与公平的关系问题{6}(P307),其中政府与市场的协调是兼顾二者的主要方式,这也正是区域协调发展战略的理论逻辑所在。
(一)公平与效率兼顾是区域协调发展战略的基本逻辑
1.公平——战略的应有之义。区域协调发展战略最先引起广泛关注的自然是其对经济落后地区的促进作用,这也体现了该战略对公平价值的维护。因为区域间,尤其是东西部地区的经济差距使我国经济发展面临着严重的不平衡,也极大地限制了我国经济进一步发展的潜力,有悖于共同富裕的改革开放初衷。{7}(P48)因此,如西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略的支撑体系几乎都是围绕公平价值展开的,中央和地方政府通过财政支持、对口支援等方式所进行的宏观调控措施也首先是为了满足各地区间的相对平衡。需要注意的是,这里的公平更类似于法学理论中的相对公平。纵观世界各国有关区域协调发展问题的解决思路,强调均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略才是理论与实践的共识。{8}(P73)换句话说,我们的区域协调发展绝不是要求各地方完全一样,相反其是保证各地区在自身资源和条件范围内实现最大程度的发展,战略所要维护的也应是一种相对公平。所以促进经济落后地区或者其他特别地区的发展,使各区域差距保持在适度范围既是区域协调发展战略的关键所在,也是该战略公平价值的基本体现和实现方式。
2.效率——不能被忽视的基本价值。相比于公平价值,区域协调发展的效率价值容易被人们所忽视。市场经济具有唯利性的缺陷{9}(P16),它更注重短期经济效益,而忽视长远发展,也不会关注诸如基础设施等盈利性低的公共事业领域。所以区域协调发展战略的实施被认为正是为了弥补市场公平价值的缺失而产生的。
但事实上,区域协调发展战略同样需要兼顾效率价值,因为从长远的角度来看,它的成功实施也是为了建设我国现代化经济体系服务的。更进一步地说,该战略的实施将始终置于我国特色社会主义市场经济之下,并成为后者发展和完善的重要组成部分,而市场经济最大的优越性便在于其资源配置的效率更高。
与此同时,所谓的区域协调发展不是简单地拆西墙补东墙,不会为了促进落后地区的发展而抑制某些发达地区的发展,十九大报告中所提出的“率先实现东部地区优化发展”便是此意。相反,我们应该通过缩小区域之间的差距,这种差距包括经济发展、市场化水平等各方面,从而使各个地区都能融入全国市场经济体系之中,促使我国经济发展呈现全国一盘棋的整体格局,各个地区都能发挥各自资源、地理等方面的优势,实现充分、高效的发展,这也正是十九大报告中所强调的“建立更加有效的区域协调发展机制”的应有之义。
(二)政府通过制度供给保障公平价值
政府职能在理论界曾长期存在两种截然相反的观点,一种是以亚当·斯密为代表的“自由放任”模式,另一种则是由卡尔·马克思为代表的“中央经济体制”或者是“指令经济”模式。{10}(P47-48)前一种模式下政府应对国家经济运行持自由、放任的态度,在后一种模式下政府则应对经济发展实现严格的约束和控制。而从历史的维度考量,单一选择任意一种都曾给人类经济带来毁灭性的破坏,因此随着经济社会发展至今,我们所谈到的政府职能问题已不再是完全适用或者是偏废哪一种,而是将两者进行结合,并发挥各自不同的优势。客观来看,政府在资源配置中存在着诸多弊端,因此就区域协调发展战略的实施而言,政府更应该成为该战略制度供给的主体,并在公平价值的维度内保障战略的成功实施。
一方面,政府本身就是社会公共利益的代表者和维护者,区域协调发展战略的实施也正是基于这一理论前提,无论是中央政府还是地方政府,其采取不同手段都是为了解决在市场经济发展过程中导致的区域发展不均衡问题,后者直观的体现便是因市场唯利性导致公共服务缺失、社会基础设施薄弱、环境资源恶化等危害社会公共利益的现象。另一方面,当前区域差距的逐渐拉大与政府在制度供给方面的不足有直接关系,正如有学者曾指出的,当前之所以会出现区域不协调发展的问题,正是因为地方政府体制变迁滞后于经济发展。{11}(P75)而此种制度落后是多方面的,不仅有中央政府在宏观调控方面的问题,也有地方政府管理职能发挥的不尽完善。所以通过制度供给保障公平价值的实现是区域协调发展战略实施的基本逻辑之一。
(三)市场通过竞争机制维护效率价值
市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的基本特征,也是实现其效率优势的基本途径。市场的灵魂在于竞争,市场机制之所以能实现优化资源配置源于其统一开放、竞争有序的竞争秩序和竞争制度,但我国竞争制度尚不统一和健全,在很大程度上影响了区域间的协调发展。
具体来说,在微观层面,也即从个体经营者的角度来看,他们的利益在部分区域并没有得到很好的维护,这使得相关区域较少受到投资者、大型企业的青睐,而由于市场化程度较低,也直接导致其与市场化发达地区的经济差距。{12}(P14)在中观层面,也即从区域、生产行业的角度来看,部分区域或者该区域内的部分行业经济活动仍然为政府所干预,市场机制被公权力所妨碍,导致区域内的竞争不足。在宏观层面,也即从整个国家的角度来看,我国没有在各行各业建立起统一的竞争体系,竞争政策并没有落实到各个行业、各个地区,这导致我国生产端、要素端等各个环节都无法实现全国范围内的自由流动,全国市场仍处于割裂的状态。因此,通过竞争机制促进市场作用的发挥,进而保证各区域在自身资源条件范围内实现最高效的发展,成为实现区域协调发展战略效率价值的内在逻辑。

三、区域协调发展战略法治保障的基本路向
区域协调发展战略的实施以公平和效率的兼顾为基本价值,其中政府通过制度供给保障公平价值的实现,市场通过竞争机制维护应有的效率价值,这是区域协调发展的理论逻辑,而相关的法治保障也应围绕该思路展开。
(一)政府调节法治保障的基本路向:基于中央、地方政府的不同职能
区域协调发展是涉及全国各地区、各领域的宏观战略体系,它所涉及的政府主体包括中央政府和地方政府,而两者在战略实施中的任务和定位显然存在不同,相应的法治保障也应体现这种差异,并根据中央和地方的不同进行针对性的制度设计。
1.中央政府层面——尊重地方差异的基础上实施宏观调控。理论和实践都已反复证明,市场调节有其固有的缺陷,当前所出现的区域间经济差距不断拉大便是很明显的例证,因此我们需要更注重对公平价值的维护,这无疑首先要求中央政府进行适当的宏观引导调控,因为宏观调控的主体只能是国家的最高政权。{13}(P126)中央政府进行宏观调控也有其宪法和法律上的依据,如《宪法》第3条[1]、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关规定,它们也构成了专门调整特定区域发展的法律体系和基础。{14}(P59)
具体到区域协调发展的宏观调控中,对于我国这样一个幅员辽阔的大国而言,经济发展出现区域性差异是不可避免的,正视差距并根据不同地区的特殊情况制定适当的宏观调控措施才是维护区域发展相对公平的正确道路。因此中央政府在必要阶段应对某些地区采取特殊的倾斜性政策,避免因为区域间差距过大而阻碍国家整体经济的发展。当然,中央政府的宏观调控仍应当适应市场经济的基本法律法规,引导调控的根本目的仍然是为相应区域以及该区域内的企业和个人提供最大限度发挥其潜能的制度环境。
2.地方政府层面——完善政府公共服务职能。相对于中央政府,地方政府在区域协调发展中的职能和定位不同,或者说尽管两者都应维护该战略的公平价值,但适用的方式和手段并不相同。地方政府作为直接管理地方经济发展的主导力量,它在区域发展中对公平价值的维护更应体现在其公共服务职能的发挥上。
这是因为,所谓区域之间的不协调不仅体现在各地方经济发展水平不一,更多也体现在不同区域之间在基础设施和公共事业等公共服务领域的巨大差异。例如东部多个省份的公路网密度早在2013年便已达到了140公里/百平方公里,这已经接近西欧水平了,而西藏、青海等不发达省份却仅达到其十分之一。{7}(P53-54)在我国对教育、医疗卫生等公共服务领域的支出持续增长之时,在西部部分贫穷地区教师、医生供及不足问题依然难以破解。而这些经济发展上的不公平现象将进一步导致更为严重的社会不公,在公共服务领域的严重失衡也会在一定程度上阻碍经济发展。因此,地方政府应在中央宏观调控指引下,积极转变政府职能,加强和完善其公共服务能力,包括实施有利于公共事业发展的政策措施、促进社会就业、完善地区社会保障制度等。谁敢欺负我的人
(二)市场调节法治保障的基本路向:基于市场微观、中观和宏观层面的不同面向
1.微观层面的基本路向——保护竞争者。垄断、不正当竞争等行为排除、限制了相关市场上的有序竞争,损害了其他经营者,尤其是中小企业合法、公平竞争的权益。事实上,一个多世纪前反托拉斯法能够产生也与保护中小经营者竞争利益密切相关{15}(P28),尽管就学理而言,竞争或者是公平竞争本身是否可以解释为法学意义上的权利尚存争议,可它应该作为一种法益予以保护却是理论与实务的共识。{16}(P98)所以微观层面市场经营者尤其是中小企业的竞争利益应该得到法治保障。但与之相对的,是长期以来竞争法学界对“保护竞争不保护竞争者”的赞同和认可,即认为竞争法只维护竞争秩序,而不保护个体经营者的竞争利益,同时《反垄断法》也并没有将普通经营者的利益维护纳入其立法宗旨。因此可以说,我国经营者竞争利益的保护首先缺乏竞争法上的依据,遑论在不同区域中对个体竞争者的保护问题了。
然而,反垄断法对竞争秩序的维护最终都要落实到对市场主体的法律保护,垄断协议等各项制度实践的落脚点也都在于通过维护市场秩序,矫正垄断经营者的反竞争行为,并使受到排除、限制竞争侵害的竞争者得到法律救济,尽管反垄断法没有将其作为基本价值的直接实现手段,但它维护竞争秩序的抽象价值目标也正是通过对具体权利主体的保护才能得以实现。{17}(P114)
此外,区域协调发展战略也要求进一步保护竞争者的利益,因为在市场经济运行条件下各区域之间的经济活动将主要依靠这些个体经营者,保证他们的竞争利益不受损害才能激发他们参与区域经济建设的活力,而也只有这样才能逐步缩小落后地区相较于东部发达地区在经济发展效率上的不足。
2.中观层面的基本路向—“——创造”竞争。我国市场在中观层面存在为公权力所妨碍的情况,这尤其体现在部分地区因市场化程度低而导致经济发展落后的情况中,区域协调发展战略在市场中观层面的法治保障迫切需要解决这一问题。与西方国家不同,我国反垄断法并非只有保护竞争这一基本价值目标,它还肩负着限制公权力对市场经济行为不当干预的任务,也即“创造”竞争的重要使命{18}(P140),“创造”竞争的重点便在于规制政府限制竞争行为。
从比较研究的视角来看,西方国家反垄断法的产生更多地是为了规制企业的反竞争行为。但我国改革开放以前实行的是计划经济体制,强调国家对经济运行的全方位控制,直到现在政府干预市场经济的“制度惯性”也依然存在。而相较于私人,政府限制竞争行为对竞争的危害更甚。{19}(P287)因此我国将行政垄断作为专章写入《反垄断法》中,成为与三大支柱制度并列的重点规制对象。
但客观来看,依据当前法律规定,行政垄断的规制仍然较为有限,尤其是反垄断执法机构并没有被赋予足够的权限,有效的矫正手段仅为对上级机关的建议权,甚至上级机关如果不接受其建议也没有进一步的救济措施,也因此有学者质疑该规定事实上并没有多大的效力。{20}(P7)立法规定的不完善使得行政垄断并没有得到应有的规制,也无法产生威慑作用,因此行政垄断在我国可谓是屡禁不止,这也正是我国市场经济运行与其他发达国家的区别所在。{21}(P42)
3.宏观层面的基本路向——实现整体竞争。所谓整体竞争是指去除针对某一区域、某一行业的特别扶持,或者是去除政府专门就某些企业所进行的特别担保,从全国宏观市场层面出发将竞争政策落实到各个区域、各个行业,进而将竞争政策作为各项经济、社会政策的统领,在此基础上建立起多层次、多角度、多方面的法律、政策体系。
区域协调发展并非针对某一区域、某一行业或者某一企业,它本身就是一项涉及全国所有地区的改革,它的目标也是通过解决区域发展中积累的问题,从而实现全国经济的整体健康运行。就单一区域、单一行业实行强制性的扶持担保政策会使得相关市场内无法实现公平竞争,导致竞争机制无法发挥作用,这显然与该战略的实施初衷不符。
整体竞争要求在全国范围内实现竞争政策的基础性地位,这也与当前世界各国对竞争政策的日益重视相契合。这一点在2008年金融危机中表现尤为明显,与以往产业政策为主的常规应对模式不同,欧美等国更注重运用竞争政策与产业政策的协调以应对本次危机。{22}(P95-96)另一方面,竞争法是竞争政策最为重要的组成部分,也只有法律才能使竞争成为可能,并促进和塑造竞争。{23}(P3)因此,通过法治保障实现全国的整体竞争不仅符合理论和实践的要求,更将切实保证区域协调发展战略在宏观层面的扎实推进。

四、区域协调发展战略法治保障的具体路径
在区域协调发展战略的实施过程中,政府和市场分别围绕公平和效率的实现都有其基本设计路向,在此之下无疑还应有具体的法律制度与之衔接,并作为一种现实可行的路径来保障其实现。
(一)实现政府调节法治保障的具体路径
1.中央政府宏观调控层面。我国基于1993年《宪法修正案》第7条“国家加强经济立法,完善宏观调控”的总体规定,已形成财税、金融、产业等多个方面的宏观调控法律体系{24}(P127),而在区域协调发展的法治保障中,具体的法律制度也应围绕这些基本体系展开,并注重对不同区域的特殊情况作出针对性规定。
首先,财税制度方面。财税制度包括税收、预算、转移支付、国债等多方面的内容,1994年以来我国实行了分税制和多项税收制度的改革,但是随着经济社会的不断发展,我国财税制度在区域协调发展方面暴露出了一些问题,具体表现在两个方面。一方面,中央和地方事权财权划分并不合理。当前我国纵向财政分配制度过于集中,中央财政收入占全国财政收入的比重正在不断提升。然而在区域协调发展的战略实施过程中,地方政府的事权却没有与其财力相符合,地方公共服务水平的提升仍然主要依靠各级地方政府,基础设施建设、社会保障等都需要由地方政府拨款,这使得地方政府,尤其是贫困落后地区的地方政府财政压力过大,制约了其公共服务供给能力。另一方面,财政转移支付体制不够完善。实现各区域间在财政收支方面的基本均衡主要依靠一般性转移支付,但目前来看我国转移支付中专项性转移支付所占比重仍然过大{25}(P68),尽管我国在实行分税制改革之后对各种形式的转移支付比例进行过调整,这一情况仍未得到根本好转。同时,中央政府的专项拨款也存在投入竞争性领域过多,使用不规范等问题。{26}(P33-34)
因此,我国应进一步通过法律合理划分中央和地方在区域协调发展方面的财权和事权,如通过制定相关法律或者修改完善《税收征管法》《政府采购法》等。还应加强对落后地区财政转移支付的管理,主要是扩大一般性转移支付的总量,并规范对公共服务领域专项资金的使用,这些在当前的政策法规中已经有所体现,如2015年中国政府网公布的《关于改革和完善中央对地方支付制度的意见》中就有逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上的规定。{27}
其次,金融制度方面。金融的供需在不同区域之间存在很大的差异性,据中国人民银行最新统计的中国区域金融运行报告(2017),我国东部地区的银行业金融机构网点数量、从业人员和资产总额远高于中部、西部和东北地区,[2]本外币的贷款余额和增量也是远高于其他地区。资本具有逐利性的天然属性,金融产业和金融资本也倾向于投向资本回报率更大的东部地区,但东部地区与中西部地区在金融领域的差距会使中西部落后地区的企业更加难以受到投资者的青睐,这只会加速区域经济发展的差距,扩大两极分化的格局。
因此,通过法律保障金融制度的均衡化是实现区域协调发展战略的重要方式,也是加强政府制度供给实现公平价值维护的可行路径。具体方式包括进一步放宽中西部地区的金融业准入制度,加强各金融机构的沟通和协调,将对中西部地区金融政策的倾斜性支持纳入法治化轨道等。
最后,产业制度方面。中央政府目前有关产业制度的宏观调控法律规范已经较为成熟,但具体到区域协调发展战略的法治保障中,还缺少针对特定地区的特殊法律规定。我国区域经济发展是基于各不同地区的差异性而逐步完善的,不同的功能定位使各区域的发展尽可能地扬长避短,更好地利用自身优势资源实现合理发展,这也应该体现在产业政策方面的宏观调控中。
当前,经过多年经济社会发展,我国各省份区域都形成了自己特定的优势产业结构,中央政府在区域协调发展的宏观调控中应更多地重视现有的分工基础,在此基础上进行适当的调整和补充,东部产业结构升级、西部大开发等战略体系也应在此基础上形成法治共识。有关产业制度方面的法律规范也应围绕这些具体目标,加强对中西部地区招商引资相关法律规范的修订完善,注重产业转移后资源环境保护的法律制度建设等。
2.地方政府职能完善方面。地方政府在中央宏观调控的引导下应积极发挥自身公共服务职能,以落实区域协调发展战略的公平价值。结合地方政府的特点,其公共服务职能的完善应主要集中于以下两点。
第一,统筹城乡发展,建立一体化的法规体系。实施乡村振兴战略被纳入十九大报告中现代化经济体系建设的范畴中,而缩小城乡差距也符合区域协调发展基本目标的设定。地方政府应通过法规体系的建设进一步消除城乡协调发展的制度性障碍,促进城乡基础设施、公用事业等公共服务领域的一体化,并使得公共资源在城乡之间可以自由、高效的流动。具体措施包括建立城乡统一的劳动力资源市场,推动城乡工作人员在劳动报酬取得、社会保障体系等方面实现均等化,同时加快农村土地产权制度的改革,将农村集体土地所有权、土地承包权和经营权的农地三权通过立法和法律解释实现分置,通过法治化的方式破解农地融资困境,提高农业生产效率。{28}(P102)
第二,推进户籍制度的改革。当前不同区域之间的劳动力流动面临很严重的社会保障和社会福利问题,造成这种困境的关键在于我国户籍管理制度存在缺陷。城乡二元化的户籍管理方式以及逐步放开城市户籍管制尽管是为了实现人口自由迁移的最终目标,但其背后所带来的各种福利保障和利益上的差别未能赋予不同区域的工作者以平等的公共资源使用权,这尤其体现在进城务工的农民工身上。只有加强户籍管理制度的变革,才能促使地方政府公共服务覆盖面的扩大和服务水平的提高,当然,这也有赖于中央政府的顶层制度设计和相应财政的倾斜支持。但不可否认,地方政府户籍管理制度的调整是满足各地区间公共服务均等化,实现区域协调发展战略公平价值的必要手段。
(二)实现市场调节法治保障的具体路径
1.微观层面的具体路径——竞争执法与私人执行的协调。从微观层面来看,竞争法也应加强对竞争者竞争利益的维护,而这对于竞争法的执行方式提出了新的要求。当前我国竞争法执行方式以公共执行为主,其中由行政机关主导的竞争执法是最为重要的执行方式。但客观来看,相对于体量巨大的市场而言,行政执法无论是人力还是物力、财力都捉襟见肘,仅仅靠行政执法以及公共执行方式无法全面实现竞争法的价值目标。而在区域协调发展战略的背景下,竞争者作为微观市场主体其竞争利益应该得到更好的维护,因此除了公权力机关外,应该进一步鼓励各个经营者通过自身力量维护其竞争利益,也即加强私人执行的制度落实。
当前,我国《反垄断法》第50条[3]就私人执行作出原则性规定,围绕该规定,最高人民法院也于2012年出台了司法解释《关于审理垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》,其中重点对反垄断私人诉讼中的举证责任进行了特殊规定。这是因为反垄断诉讼中原告通常是遭受竞争利益侵害的经营者或个人,他们相较于垄断企业而言处于弱势地位,并且垄断行为的取证较为困难,适用民事诉讼“谁主张,谁举证”的一般原则对于原告而言并不公平。随着司法解释的出台,私人执行得到了司法程序的有效保证。为进一步在微观层面保护竞争者,还可以考虑借鉴美国反托拉斯法,在未来《反垄断法》的修订中引入惩罚性赔偿等激励制度,更好地鼓励竞争者通过私人执行维护自身竞争利益。
2.中观层面的具体路径——公平竞争审查制度的落实。从中观层面来看,由于部分区域仍未摆脱政府的干预,市场竞争机制不能发挥作用,直接表现为区域内竞争不足,因此“创造”竞争成为竞争法在中观层面的基本路向,而对包括行政垄断在内的政府限制竞争行为予以规制成为“创造”竞争的重点所在。如前所述,我国《反垄断法》对于行政垄断行为设有专章予以规制,但其中大部分条款都是针对具体行政行为的。而无论从客观现实考量,还是法学理论探析,抽象行政垄断的危害相较具体行政垄断更为严重,因为它以规范性文件的形式为行政垄断披上了“合法”外衣。例如2013年河北省交通厅颁行的客运班车通行费半价优惠政策仅针对本省车辆,外省牌照的客运汽车过境依然全额缴付,这是非常典型的地方保护主义,国家发改委最终也以行政垄断为由向省交通厅的上级机关发出了执法建议函。但这种本质上是政府限制客运市场竞争的行为,却成为规范性文件,在该文件被撤销或者确认无效之前,有关机构根据该文件所实施的系列反竞争行为不仅不会遭受处罚,还是一种合法的具体行政行为,抽象行政垄断的危害性由此可见一斑。
针对这一问题,国务院2016年6月正式出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,这标志着我国公平竞争审查制度得以建立。该《意见》设立了4大类共计18项具体标准,使政府机构在制定涉及市场经济活动的政策文件时能够一一对照审查,从事前规制的角度防止抽象行政垄断行为,这与反垄断法侧重具体行政垄断的特点形成了互补,二者成为规制政府反竞争行为的两翼。{29}(P32)
尽管公平竞争审查制度目前是以规范性文件的形式出现,但作为落实竞争政策基础性地位的重要制度,法治化才是它的必然发展轨迹{30}(P34),未来反垄断法在修订过程中无疑应将该制度的践行纳入其调整范围。当然,客观来看该制度在我国的实施还尚不成熟,但它的落地实施对于抽象行政垄断的规制具有里程碑意义,公平竞争审查制度也将进一步使竞争法“创造”竞争的功能得以完全实现,保证区域协调发展战略在中观层面的成功推行。
3.宏观层面的具体路径——竞争政策基础性地位的确立。宏观层面整体竞争的实现要求我国确立并推行竞争政策的基础性地位,就现阶段情况来看,竞争政策与其他经济政策,尤其是与前文所提及的不同区域内产业政策的冲突和协调是问题的关键所在。事实上,竞争政策与产业政策何者优先无论是法学界还是经济学界都存有争议。我国长期以来都是将产业政策作为更基础的经济政策,甚至早在七五时期就已经将产业政策及其配套的制度体系纳入官方文件中。与之相对的是竞争政策直到2007年《反垄断法》的制定中才首次出现。但随着我国市场经济的持续发展,市场各方面的社会需求都指向了统一开放、竞争有序的市场环境,也只有在这样的市场环境中,全国各个区域、各个行业的生产要素才能得到有效的激活和流动,经济发展才能稳定、健康而又充满活力。基于此,国务院在2015年出台的《关于推进价格机制改革的若干意见》中首次明确提出竞争政策基础性地位,并在随后全面深化改革的进程中践行之,可以说,竞争政策基础性地位的确立已成为不可逆的发展趋势。{31}(P66)
之所以要强调竞争政策的基础性地位,是因为它的主要目标是通过对市场经济的根基——竞争机制予以维护,使市场能真正在资源配置中起决定性作用。与之相对的,是产业政策更为强调政府在市场经济中的主导作用。当然,就一个国家的经济发展而言,竞争政策和产业政策都是必要的,因为二者尽管调节方式大相径庭,但都能在一定程度上促进国家的经济发展,不可偏废。区域协调发展通过市场决定资源配置实现其效率价值,因此应通过竞争法将竞争政策置于优先地位,同时也应在改革过程中进一步增加中央政府、地方政府产业制度和产业政策制定的科学性,真正实现区域协调发展战略中应有的经济效率要求。
 

作者简介: 孙晋,新疆大学“天山学者”特聘教授,武汉大学法学院教授;钟原,武汉大学法学院博士生。

注释: [1]《宪法》第3条:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
[2]东部地区2016年末的金融机构网点数量、从业人员和资产总额占比分别为39.7%、43.2%和57.4%,数据来源于中国人民银行《中国区域金融运行报告(2017)》。
[3]《反垄断法》第50条:经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

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版权声明: 《江西社会科学》2019年第4期