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公共物品视角下社会救助的法律解释

詹国旗,蒋悟真    2018-02-07  浏览量:405

摘要: 社会救助权是现代法治社会的一项基本人权,社会救助本质上是一种公共物品。相对于社会组织和个体而言,政府作为社会救助的供给者是义务性和兜底性的。社会救助法治化的关键在于明确和规范政府的供给职能,注重社会救助供给公平与效率的统一,激励和监管社会主体的慈善救助行为;而从法律程序上落实政府的供给责任和强化被救助主体的权利是实现社会救助供给目标的重要环节。认真对待社会救助的公共物品属性,对加强和完善我国社会救助供给立法并最终实现救助法治化具有重要的方法论意义和现实价值。

关键词: 社会救助;公共物品;救助法治化

正文:

现代社会救助法作为保障和维护公民基本人权的最后一道防线,对人的尊严的维护、国家的稳定以及和谐社会的建构具有至关重要的意义。法律作为社会共同体价值或理想的确认、整合机制,是实现公民社会救助权的保障。经过艰难的立法过程,国务院于2014年公布的《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)无疑是我国社会救助立法的重大突破,更是实现社会救助法治化的重要注脚。[1]然而《暂行办法》在形式和内容上存在的缺陷,注定了其无法合理规制主体间的权利义务关系、实现转型期人们对特定社会救助价值的追求。面对我国转型期贫富分化巨大、人口老龄化严重、社会组织弱小以及社会救助制度碎片化的现实,如何配置救助主体责任、完善供给机制、明确被救助主体权利从而合理供给社会救助,成为我们必须解决的问题。在维护现行社会救助立法稳定性的基础上,从公共物品视角对社会救助进行法律解释,无疑是可供选择的路径之一。基于此,本文立足于公共物品视角对现代社会救助的本质、社会救助供给主体、社会救助供给的价值以及社会救助供给的程序保障进行法律解释,以期推动我国社会救助的法治化。
一、公共物品与现代社会救助的本质
萨缪尔森首次在理论上将公共物品严格界定为“每个人对这种物品的消费,都不会导致其他人对这种物品消费的减少”,[2]即公共物品是具有消费的非竞争性和受益的非排他性特征的物品。但萨氏的定义过于狭窄或简单。针对萨氏定义的不足,学者们尝试从不同方面予以纠正。一些学者依然遵循萨缪尔森的范式,从物品的技术(自然)特性视角,进一步将公共物品予以细化,如德姆塞茨将公共物品分为具有非排他性物品和非竞争性物品;[3]马斯格雷夫将公共物品分为纯公共物品、私人物品和有益物品;[4]以及迈尔斯将物品分为纯共用品、非纯共用品和私用品[5]等。而另一些学者从公共物品的制度(社会)特性视角,认为公共物品是国家基于特定的政治、经济、文化和社会原因,以满足特定的社会公共需求或目的而从制度上赋予非竞争性和非排他性特性的物品,如布坎南从民主财政视角认为任何集团通过集体组织提供的商品或服务,都应定为公共商品或服务;[6]奥查德从政治学视角认为应把由集体的政治选择决定的物品看作公共物品;[7]以及Ver Eeeke认为公共物品是一种难以实现的集体获益机会,而这种机会实现的程度和途径,则反应了不同的经济、伦理、文化和习俗等制度的区别[8]等。进一步研究,则发现那些从技术视角认为公共物品天然具有非竞争性和非排他性的观点并不正确。因为这种观点是以物品的消费限度无限大和人对该物品的消费能力与排他性技术有限为逻辑前提的,但现实世界恰恰相反。[9]同时,没有物品或服务是天然或固定的公共物品,而是在特定价值导向下不同制度的建构赋予了物品供给的不同特性。[10]物品是在被赋予特定的价值承载之后,才具有非竞争性和非排他性。所以,公共物品实际上是特定的政治、经济、文化和社会价值的承载,如分配公平、人权保障以及人类幸福等,也正是这些特定的价值的承载赋予了其公共物品的特性。
基于以上公共物品的内涵,可将现代社会救[11]的本质界定为国家(政府)基于特定的政治、经济、文化和社会目标或价值,对社会予以整合而提供的公共物品。现代社会救助所承载的价值或目标已不同于传统社会救助仅仅作为维护政治统治或经济秩序的工具,而是立基于实现社会整体利益最大化,追求实质公平、保障被救助人的社会权利(人权)以及维护社会秩序的和谐。也正是现代社会救助所承载的特定的价值或目标,使得其具有了消费的非竞争性和受益的非排他性,从而彰显了公共物品的内涵及其特征。
二、社会救助供给主体的多元化
市场以效率为追求目标,而社会救助作为一种公共物品,具有非排他性和非竞争性,从而导致社会救助供给的低效率或零效率。社会救助作为一种公共物品,只有在多元主体的互动与补充中,才能实现社会救助的合理供给。福利多元主义理论[12]为社会救助供给主体的多元化提供了理论证成,同时为社会救助的合理保障提供了可行性进路。
(一)社会救助供给主体及其缺陷
国家、社会组织、家庭(族)以及个体均可作为社会救助的供给主体,在社会救助中扮演着不同的角色,但各主体均存在自身的不足(见图表)。现代社会救助的供给,是国家强制性事业,只有依靠政府行政权力的有力介人才能完成。[13]实践中,国家(政府)对社会救助的供给具有基础性和兜底作用,对被救助主体权益的保障和实现至关重要。然而,基于国家自身特性,国家社会救助供给也会出现失灵。第一,国家社会救助供给是基于政治决策过程决定的,根据阿罗不确定定理,民主过程不可能得到令所有人都满意的结果,因此难以满足所有被救助者的需求;第二,国家作为社会救助供给的唯一主体,存在垄断性,政府及其直属的企业缺乏外部竞争压力,从而导致其丧失追求成本最小化的能力,出现X-无效率;[14]第三,在社会救助供给过程中,政府及其工作人员存在“道德悖逆”和“逆向选择”的可能,从而导致政府及其工作人员将自身利益凌驾于社会救助之上。对于社会力量而言,其是社会救助供给的重要力量,在某阶段(如中世纪的欧洲)甚至是唯一的救助力量,但其亦存在自愿供给失灵。因为社会力量救助是一种道德性救助,具有不确定性,不仅被救助者没有从他人那里获得法律性救助的权利,而且援助的性质和范围也不确定;同时,社会组织承担更多的救助责任必然需求更多的责任机制和审核机制,而责任与审核机制的建立反过来会危害社会组织的独立性,加深被内部人控制的风险,[15]我国社会组织的登记与管理制度的缺陷亦导致了社会救助组织的行政化;最为根本的问题是我国社会救助组织数量稀少,社会救助能力弱小,对弱势群体的救助作用十分有限。[16]对于家庭而言,我国传统社会中宗法家族与政治国家同构,强调家人有提供福利和照顾服务的义务,家庭(家族)在对困难家庭主体的救助、儿童的抚养、老年人的物质与精神赡养等方面发挥着巨大的作用,但现代家庭(族)正在解构—家族连带思想式微、家族内部凝聚力减弱且家庭(族)规模与结构减缩,[17]家庭(族)社会救助能力日益弱小。如果在现行社会救助立法中仍过多的以家庭救助为基础必将导致家庭不能承受之重,出现救助失灵。
 社会救助供给主体及其特征(略)
(二)我国社会救助供给主体的多元化进路
在社会救助多元化供给中,各主体扮演着不同的角色,承担着不同的责任(见图表,略)。对于国家而言,社会救助是其法定责任。国家作为最根本的供给主体,除了承担救助资金的给付责任外,最大的职责是为社会救助提供政策、法律等,以对社会救助活动和其他社会救助主体进行引导和监管。社会组织或个体供给是政府供给的补充,一方面基于道德责任,扩充救助资金和服务的来源;另一方面基于合同责任,参与公共产品或服务的生产,在供给与生产的链条间引入竞争机制,提高社会救助供给的效率和质量,因为公共物品虽然在抽象消费上具有不可分性,但在具体的生产过程和生产要素上却是可分的,“如果潜在的生产者包括一系列的私商和公共机构,就有机会讨价还价,以最低的成本来获得公益物品或者服务”。[18]当然,社会组织作为供给主体还具有自身特有的优势:可作为组织成员或市民的利益表达机制,了解被救助主体福利的需求和偏好,可以有效弥补国家救助信息的不对称,亦可为民众监督政府社会救助供给提供平台,避免政府救助失灵。家族(庭)则基于伦理责任为成员供给社会救助,特别是在精神救助供给上具有自身独有的优势。在社会救助供给主体多元化思想的导向下,恰当地发挥各主体供给优势,取长补短,不仅有利于社会救助供给的合理性与可持续,还可使有限社会救助资源得到最优配置。面对我国转型期被救助群体基数庞大、社会组织力量不足、家庭(族)救助日益弱化、市场发展不成熟的现实,只有立足于现阶段国家的社会救助责任,合理发挥国家在社会救助中的给付、引导以及监管职责,才能在逐步实现社会组织力量强大、市场力量成熟以及多元供给主体间的互动与补充的同时,真正实现被救助主体的权利保障。
第一,明确各级政府社会救助的财政给付责任。社会救助权是一种依赖于财政给付的权利,财政决策机制、财政分配取向以及中央与地方财政责任的划分都会影响社会救助权的实现水平。[19]“在社会救助之场合,由于无由期待受给付者负担其费用,因而公费为其制度之特征”,[20]国家财政给付是社会救助服务供给最重要的保障,但我国各级政府社会救助给付责任的配置并不合理。虽然《暂行办法》第5条规定县级以上政府应完善社会救助资金保障机制,将社会救助资金和社会救助工作经费纳人预算,从而为明确和监督政府社会救助给付提供了制度保障,但是各级政府间的社会救助给付责任并未明确。现阶段我国社会救助资金主要由地方政府供给,[21]然而我国财政主要集中于中央,使得中央与地方间事权与财权不对等,加之各地政府的财政能力存在巨大差距,必然使各地救助标准、效果不一。因此,建构以中央为主的资金供给主体,根据各地方政府的具体情形,在中央与地方之间采用不同比率配置救助资金,对社会救助公平、合理的实现较为有利,也具有可行性。首先,应制定全国社会救助项目最低救助标准,为中央和地方间财政分担提供参考,再依据各省具体情况,确定不同的分担比率。其次,完善省级以下财政分担机制。各省级政府应根据各自行政区划内不同市县级政府财政能力、救助规模等,合理地确定各级政府的社会救助财政给付责任。同时,依据本省各级政府每年的经济发展情形和被救助主体的规模采取新的财政分担机制。再次,完善财政转移支付制度。我国目前采取的纵向财政转移支付制度并不能满足社会救助的现实需要,《暂行办法》应进一步对相应的衔接性规定予以完善。一方面,在保持现行纵向支付的基础上,适当地推行直接向特殊县级行政机构的特殊支付,如向特定贫困县的支付;另一方面,适当地发展横向财政支付制度,如对不同省间流通的农民工成员、流浪人员的救助。[22]同时,在面对特殊的地区或临时性的灾难救助问题时,应建构专项财政转移支付制度实现地方与中央财政的合理分担,保障被救助主体的权利。
第二,完善国家对其他救助供给主体的法律(政策)引导。首先,完善社会组织登记管理制度,提升其救助能力。变革现行双层管理体制,实施多元登记模式—是否登记并不影响其活动能力,只影响其所享受免税优惠的资格和其管理者的责任(未登记的组织,其管理者承担连带责任),以此保障社会组织的独立性。其次,完善激励机制,鼓励供给主体发展。依据我国现行法律法规,只有少部分社会主体可以享受税收优惠,而《暂行办法》第53条对此亦只作出了笼统的规定,并未取得实质性进展。一方面,依据现行税收政策,只有少数社会组织具有优惠政策,缺乏应有的激励作用,故应借鉴国外的先进经验,如俄罗斯实行的部分或全部免缴社会救助组织或个人利用国有或地方财产的费用等;法国政府对民间团体所接受社会救助赠款的60%予以免税等,[23]同时,修正税收优惠政策,注意对税收优惠实际效果的追求,避免某些社会主体利用政策骗取税收优惠;另一方面,应针对不同的供给主体采取相应的激励措施。如家庭在精神救助中具有无可比拟的优越性,因此可以对相关家庭成员进行精神上或物质上的奖励以激励此行为;针对社会组织资金和技术不足的现实,对其予以人才、资金和技术的支持等。
第三,健全多元主体间的监督机制。通过多元主体间的互相监督,合理规制各供给主体的行为,提升供给品质,维护被救助主体的权利。首先,完善政府对其他救助供给主体的监督。面对现阶段我国社会救助监管出现分散监管、多头监管的现象,《暂行办法》并未作出明确的回应,故应在借鉴英国国民救助委员会、美国社会保障委员会设置经验的基础上,建构由劳动与社会保障部垂直统一管理的全国性监管机构,与审计部门一同加强对其他救助供给主体的监管,克服其他救助供给主体的道德风险和逆向选择的可能,提高管理的效率和合理性。其次,完善对公权力机关的监管。在完善内部问责机制、减少行政部门的自由裁量的同时,强调人大监督和司法监督的功能,着重发挥人大的监督和质询以及司法问责的威慑性。再次,发挥社会主体的监管作用。民众和社会组织在监督中具有自身天然的优势,特别是媒体的作用。国家应在保障社会监督力量的独立性前提下对其进行目的上的引导,鼓励社会参与监督,形成多元互动监督的格局,使得具体社会救助行为在各主体充分协商的基础上形成,进而保障社会救助组织实施救助行为与救助结果的正当性、合理性。
三、社会救助供给的法律价值取向
正如前文所述,没有物品或服务天然就是公共物品,公共物品也并非天然具有非竞争性和非排他性,因为在现实世界中,物品所能承受的消费与损耗是有限度的。尽管社会救助是国家为增进社会整体利益、保障被救助人的社会权利(人权)、维护社会秩序的和谐而提供的一项特殊的公共物品,但其仍面临着政府财政以及其他客观资源的制约。救助资源稀缺性的客观存在,一方面要求社会救助必须提高效率从而不断增进社会利益;另一方面也要求政府对有限的资源、机会进行公平分配。稀缺性“一方面是物质(资源和技术)约束的问题,另一方面也是公共选择问题。” 。[24]物质约束的本质是“最优”即效率问题,公共选择的本质则是公平问题。公平与效率的统一不仅是现代法律所保障的或值得保障的基本价值目标,[25]更是社会救助法所必须坚持的基本价值取向。
(一)社会救助供给公平的法治保障
按照公共物品的内在逻辑,人人皆得平等获得社会救助的权利。作为对国民收入进行再分配的一种方式,社会救助以弱者受救助与倾斜保护为宗旨,以对社会中的弱者的基本生活和基本权利的保障为目的,其要实现的是社会财富由优势群体到弱势群体的转移,因此供给过程以实现社会公平为根本任务,公平是其天然的价值追求。
1.社会救助供给的公平理念
现实语境中,社会个体权利的实际享有常常表现为在社会中政治、经济、发展机会等重要资源的占有情况。然而在市场经济条件下,面临资源有限的根本困境,个体间的权利冲突势必会造成个体间权利享有和实现上的差别,产生强与弱的不平衡现象。[26]这种畸形的不平等和失衡必然破坏公平而造成社会不稳定。要实现社会的公平与正义,就要保证所有社会价值都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。[27]社会救助作为一项基本人权,现代法治国家多通过宪法予以宣示,“宪法权利平等原则”指向一种实质公平,是分配正义理念的承载,通过对“机会平等原则”、“利益与责任同等分配原则”、“分配标准和程序合理原则”以及“纠正不公原则”的维护作用于具体社会制度的建构,在保障制度建构正当性的同时,真正实现分配正义,维护不同主体间平等的生存权和发展权。[28]社会救助制度正是在“纠正不公原则”导向下建构的一种典型的纠正制度—通过向因生病、残疾、年老等原因而丧失劳动能力或因遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供生存与发展的机会来纠正过度自由竞争所带来的社会分配的不公平,以此对承担制度转型风险的受害者进行补偿,从而减少制度转型的社会发展代价。作为一种再分配制度,社会救助是以国家意志为弱势群体提供必要的生存空间与资源,实现社会整体利益最大化以及公平分配是其建立与实施的价值基础和合理性之依托。通过公共资源的单向性转移,社会成员只要符合救助条件就可获得应有的救助,社会救助的非排他性与非竞争性特性在一定程度上为实现公平分配所主张的社会财富的普惠提供了可能。
2.我国社会救助供给公平的立法保障
“法律是一个有意识服务于法律价值与法律理念的现实。”[29]创造并保障社会公平是社会救助的基本价值取向,也是社会救助供给的最终目标。社会救助法必然将救助公平价值理念贯穿于整个立法过程中。
第一,社会救助权的立法确认。“权利特别是穷人和弱者的权利,既是关注贫困的实质性问题,又是分配正义的关键问题。”[30]社会救助权属于社会保障权利体系中的基础性权利,体现了保护公民生存和发展的人权价值内容。然而《暂行办法》中既缺少对社会救助权的确认与宣誓,也未对社会救助权主体和内容作出合理、详细的规定。我国社会救助立法不应仅仅作为政府部门实施救助的行政规范依据,更应当体现对公民各项救助权利的立法确认。具体而言,首先,赋予弱者参与立法的权利,避免使其沦为“制度性弱者”,注重救助对象在救助立法中的意愿倾诉;其次,明确弱势群体的社会救助请求权,在符合救助条件的前提下,公民有权利向救助供给者即政府提出请求,面对公民申请,政府有义务对申请进行审核、公示、评估与反馈;最后,保障公民救济权利的实现。针对《暂行办法》原则性和概括性规定过多的不足,应将具体权益保护的措施清晰化、具体化,为权益的救济提供切实可行的法律规范。
第二,实现城乡救助一体化。在社会救助供给中,城市占据了大部分的社会救助资源,拥有较为完善的社会救助体系,而农村的社会救助供给长期不足、救助项目缺失,农民的受救助权难以得到保障。同时,制度桎梏、身份差异、立法缺失等因素,使得进城务工人员无法享有社会救助,造成公共物品分配不均,严重阻碍了社会救助法“安全阀”功能的发挥,更与建立全民性、公平性的社会保障体系目标背道而驰。《暂行办法》虽在形式上消除了城乡二元立法结构,建立了统一的居民低保制度、特困人员供养制度等,但在实现城乡现有社会救助体制整合上仍缺乏具体详细的规定。为实现城乡救助一体化、促进社会救助供给公平,社会救助立法应细化社会救助城乡整合机制,改变社会救助供给政策,适度向三农倾斜,缩小城乡间差距。
第三,推进类型化救助。对于不同情形下的不同弱势群体应采取不同的救助措施。但《暂行办法》中缺少对救助对象的具体分析,并未设计不同贫困家庭人均最低生活费的不同标准,更没能进一步去研究如单亲家庭以及老人、儿童、残疾人等不同群体救助的实际需要,加剧了救助对象内部的实质不公平。[31]而在实践中,地方政府往往采取“一刀切”的做法,不考虑贫困家庭的实际需要,把贫困家庭的复杂情况简单化,造成供给与需求的脱节。为避免僵硬的规则设计造成救助权利实际上的被剥夺,可考虑实施救助对象的“分类救助”,按照保障对象的特殊性,区分不同家庭的困难程度,细化家庭的困难指数,以困难系数作为区分救助标准,以实现救助的实质公平。
(二)社会救助供给效率的法治激励
尽管公共物品在国家意志下被赋予了不可分性和非排他性,但社会救助公共产品的这种性质通常也会产生外部性,导致出现“搭便车”或“公地悲剧”,这就使得任何对公共产品的使用,都会潜在地影响经济的激励机制,因而政府对公共物品实施的配套制度必须合理设计以减少这种效率损失,实现公平与效率的均衡与统一。
1.社会救助供给的效率价值
效率同公平、自由、秩序一样,是人们所追寻的社会美德。一般而言,效率具有经济和社会双重属性,对于经济属性而言,效率是以最少投人获得最大产出;对于社会属性而言,效率是对有限社会资源优化配置的最终结果作出的社会评价,社会各主体利益配置的帕累托最优是人们所追寻的理想状态。但对于效率与公平之间的张力及其权衡问题历来是学者们争议的热点问题。[32]其实,学者们之所以具有争议,关键在于各自所立足的场域不同—在社会权利和政治权利领域至少原则上公平优先于效率,在市场领域则反之。[33]社会救助供给作为社会分配系统,其运作深嵌于政治、经济、文化等系统之中,在不同的阶段,所侧重的价值不同,公平与效率内在地统一于社会救助运作的整个过程,偏废其中任何一面都将阻碍社会救助功能的实现。社会救助供给的效率价值意味着对一切由人创造的价值在分配时,应考虑什么分配方式有利于调动各主体的积极性,有利于使分配本身也成为扩大生产和创造更多财富的激励机制。[34]西方国家由对福利国家的追崇到福利危机以及对福利供给模式、救助方式的转变—福利产品的生产引入市场机制、社会救助由单纯给付的“输血型救助”转向“工作福利”式的造血型救助,正是对以上效率价值的合理体现。
2.我国社会救助供给效率的立法追寻
制度总是和一定的利益分配有关,制度结构的变迁将暗示着那些利益分配的变化,并决定着这些成本和收益的发生率,所以为了提高经济效率,就必须提高制度安排的精确性。[35]我国目前以输血救助为主的社会救助立法过于关注眼前问题而忽视中长期发展目标,弱化了对救助对象的激励功能,劳动供给抑制愈发明显。因此,我国社会救助立法应在保障国家作为社会救助根本供给主体、引入竞争机制、发挥社会组织或个体在社会救助产品生产过程中积极作用的同时,坚持以提升个人能力为原则,贯彻生命周期理论的“上游干预”政策,完善造血机制的构建,从而在提高社会救助立法的合理性的同时,实现对效率价值的追求,保障被救助主体的权益。[36]
(1)社会救助供给模式的更新
现阶段在我国社会救助供给过程中,政府不仅是社会救助产品或服务的供给者,也是这些产品或服务的生产者。政府垄断了社会救助产品或服务的生产和供给的全过程,使得政府及其直属的企业缺乏外部竞争压力,导致其丧失追求成本最小化的能力,出现社会救助供给的“X-无效率”。因此,要实现我国社会救助供给立法的效率价值,必须对现行社会救助供给模式予以更新。正如迈克尔·增伯格所言,“公共物品需要通过预算支付方式供给,但这并不意味着公共物品必须由政府生产,公共物品可以像大多数私人物品一样由私有企业生产,不过产品将出售给政府”。[37]因为公共物品的生产过程和生产要素具有可分性,所以我们可以在社会救助产品或服务的生产环节嵌人市场竞争机制,实施社会服务购买制度,即政府可以通过招投标等方式与特定的私人或社会公共机构订立生产契约,购买社会救助产品或服务。社会服务购买制度可以充分利用市场主体效率优势,引入多元主体的竞争,从而解决政府生产低效率的困境,提升社会救助服务的质量,亦可调动市场主体或社会组织供给的积极性。为此,社会救助立法应在现行的《暂行办法》第54条的基础上对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制以及资金管理等方面作出合理细化的规定,合理发挥社会服务购买制度功能,正向激励私主体或社会组织在社会救助产品生产中的积极作用。
(2)社会救助救济方式的变革
当前,我国社会救助方式主要以收入扣除方式发放生活保障金为主,这种“差额补助”直接压抑了救助对象的就业动机,外在的“输入式供给”亦没有产生相应的效益,导致救助缺乏延续性。社会救助不仅关注“救”,更重在“助”,现代社会救助应是一种发展型、助人自立的救助。因此,必须构建合理的激励机制,以发挥救助供给的正效益,促进救助对象的自我发展、自我积累、自我吸收。[38]
第一,健全就业救助。就业救助是实现造血式救助的重要平台。《暂行办法》虽以专章规定,但相关规定并不合理,应予以完善。首先,应加强与最低生活保障制度的衔接,要求有劳动能力的低保对象必须满足特定的就业相关性要件才能获得低保资格。同时,在低保资格审查过程中,实行救助对象收入豁免制,即采取救助资格暂退和救助水平逐步扣除办法,而非一旦家庭人均收入超过低保标准便马上取消其低保资格。其次,依据市场岗位需求情况开展“订单式”培训,实现培训和就业有机结合,增强被救助者自身的“造血”能力。
第二,加强教育救助。实施教育救助政策,特别是保障儿童的受教育权,无疑是实施“上游干预”、从源头消除贫困的重要措施之一。针对《暂行办法》相关规定的不足,首先,应细化教育救助对象的分类标准,有针对性地调整教育救助政策,提高教育救助机制的运行管理效率;其次,应将教育救助的起点定位为学龄前儿童的教育救助问题,通过对贫困地区的教育经费的倾斜性投入,切实保障被救助主体的受教育权;再次,可辅以减免收费、奖学金、助学金等多元化救助形式。
第三,完善小额贷款制度。小额信贷制度可为救助对象提供小额度、持续性、制度化的短期无抵押的贷款,可以帮助救助对象赢得自我发展的机会,实现由输血到造血的质变,但《暂行办法》并未作出相应规定。健全小额贷款机制,首先,在资格准入上应对救助对象进行身份审核,按其信用度、贫困程度、脱贫能力等因素进行评估、分类,提供相应的贷款;其次,推行市场化运作,健全小额信贷机构的准入与退出机制;再次,对受助者实行相应的利率补贴或减免政策。
四、社会救助供给的法律程序保障
公共物品供给效用不仅取决于公众需求的种类与公共物品自身的属性,也受到供给和消费双方主观条件的影响,供给的阶段性区别较大,所以有必要通过公正合理的程序设计保障公共物品供给的社会边际效益最大化。[39]社会救助法律程序作为社会救助法现代性的主要表征,以对社会公共利益的维护为主要价值导向,且须满足社会救助这一公共物品供给的各类需求。社会救助法只有将程序法充分融合到实体法的实现之中,才能在应对日益复杂的社会经济问题时充分发挥社会救助法律程序的公共服务功能。其一是界定社会救助法的权利主体行为,保证社会救助权的顺利实现;其二是约束政府的救助行为,控制政府对社会救助活动的任意干预,以获得公众对政府的“可信承诺”。[40]因此,社会救助法的程序正义以社会救助供给的效用为重要依托,既要求公民的社会救助权利实现机制公平高效,也要求政府的社会救助权力行使机制得到充分制约。
(一)受救助者的救助权利保障机制
社会救助法的程序价值在于保障公民消费社会救助这一公共物品的自由,其合理性系于程序结构与内容对社会救助供给的效率价值与公平价值的平衡。具体而言,社会救助法律程序,不仅要完善制度结构降低救助的制度成本,实现救助效率的提高,还应针对社会公共利益之需求改造其诉权的实现路径,保证救助公平。
第一,改进程序结构,提升社会救助供给的效率。良好的公共物品供给模式意味着公民间公共需求的配置可以接近帕累托最优,公共物品供给机制的中立性和信息化则是维系公共物品消费水平最优化的必要条件。[41]社会救助法律程序为各类主体就社会救助的供给和消费所产生的交往行为提供制度保证,其程序结构满足排除偏见这一中立性要素是实现社会救助资源的合理分配的前提条件。同时,信息不对称会增加社会救助供给的交易成本,社会救助法律程序在保障信息化供给机制上应关注社会救助权利人的信息获得渠道,将信息偏在所带来的机会成本降到最低。从中立性和信息化角度审视我国《暂行办法》,依然存在众多问题。首先,调查审批程序中立性不足。《暂行办法》第11条缺乏排除行政主体偏见的有关规定,供给机关自由裁量权得不到有效制约,机会分配的不均衡必然导致供给效率降低。合理的行政主体资格认定制度、回避机制可以在程序上保证无偏私的话语体系,以冷静客观的非个人化的过程保证机会分配的均衡。[42]完善社会救助法律程序结构需要引入行政主体资格认定机制和回避机制,以中立的法律程序保障机会平等,从而提升社会救助供给效率;其次,《暂行办法》并未对家计调查程序进行类型化界分。这显然会造成不同类型的救助所适用的程序标准不一,结构性不当救助增多,从而影响社会救助资源的分配效率。在这方面德国社会救助程序的细分规则值得我们借鉴。[43]因此,《暂行办法》需进一步明确不同类型的社会救助所适用的家计调查程序,确保多元化救助体系下资源分配的有机整合;再次,社会救助信息管理规范不足。《暂行办法》第6条规定了要建立全国统一的救助信息管理系统,但是对于信息搜集、甄别、录入、查询等程序均未有明确规定。同时,城乡二元结构导致流动人口的社会救助信息难以实现及时采集与更新,这必然提高全国统一的救助信息管理成本。因此,社会救助信息管理程序应打破城乡二元壁垒,在基层信息复核的管辖范围上采取“就近原则”,保证农民平等地享受社会救助权利,提高社会救助信息化管理的效率。[44]
第二,完善权利救济程序,保障社会救助供给的公平。社会救助法所维护的社会公共利益,在社会救助的公共决策和法律实施中转化为分散的个体利益,在一般情形下由缺乏自我救济条件的贫困者所承载。这使得单个权利主体只有通过组织化的方式,才能有效参与到社会救助法的权利保障机制之中,进而对社会救助的公共行政过程及其结果产生有意义的影响。[45]目前,我国社会救助法律程序设计需要提高其自身的公众参与度来应对社会救助权利主体的组织化救济。提升社会救助权利法律保障机制的公众参与,保障社会救助供给的公平,实质在于重构公共物品供给过程的公共性以及民主性,并致力于将权利救济的公共供给制度化。《暂行办法》第12章“法律责任”所规定的责任追究方式基本是以单向的行政处罚为主,并未充分考虑社会救助的公共物品属性,其程序内容难以满足社会救助法律实施的公众参与之需求。这种传统的内部约束机制只能间接保护受助对象的个体利益,很难充分发挥出程序直接保护个体利益的效用,故应建构贯穿于救助供给全过程的权利救济机制。首先,引人听证制度,加强供给前的权利救济。社会救助法的听证制度针对申请人或具体行政行为相对人,赋予当事人及利益相关者就重要事实表达意见的机会,内在地相契于法律正当程序的理念。社会救助法引人听证制度,一方面搭建起信息交流平台,使得各类官方信息与私人信息得以汇总共享,保证供给决策的信息充裕;另一方面听证参与人的多元化,将促进社会救助供给决策的依据、过程和参考信息确定化和公开化。其次,可尝试团体诉讼模式,完善供给后的权利救济。诉讼程序相对于行政救济程序而言更为理性和权威,而社会救助供给双方的不对等则需要通过特殊的团体性(如老年人协会等)诉讼程序之建构来提升其救济效用。[46]因为集团诉讼可以使处于弱势地位的当事人基于共同利益凝聚起来,从而实现原被告地位或力量的平衡。
(二)政府社会救助供给与问责机制
政府的社会救助供给是面向未来的,其所涉及的是公民之间和社会群体之间的关系。[47]社会救助供给的多元化主体决定了其供给方式的多元化,但无论是正式制度供给模式还是非正式制度供给模式,均强调政府在社会救助供给体系中的主导地位。社会救助作为现代行政实践方式具有高度的复杂性、情境依赖性以及不确定性,[48]政府供给职能的实现既需要完善的财政预算程序制约其公共服务决策,也需要严格的问责程序约束各类行政主体的恣意行为。
第一,完善财政预算程序,确保社会救助供给的落实。社会救助的有效供给需要政府财政的支持,公共物品供给支出是政府公共财政预算支出下的一个重要组成部分。确保社会救助的提供落实到位,关键在于完善现行的财政预算程序。首先,需要增加中央与地方政府在财政预算上的协调程序。《暂行办法》第5条对于社会救助财政支出的规定并未明确指出中央和地方财政的预算协调机制,这必然会造成社会救助供给过程中出现中央和地方责任不明晰而互相推诿或者中央与地方预算重叠浪费资源的现象。落实社会救助供给的政府责任需要以合理的预算分配作为前提。社会救助的供给具备鲜明的地域性,地方政府更了解当地的贫困状况,故可以更好地提供相应的社会救助。[49]同时,中央财政需要通过监督、转移支付等形式加强对地方财政的调控,从而保证社会救助供给得以平衡地方预算的效率与全国预算的公平。其次,在社会保障预算的执行阶段,修改相应的预算调整程序。《暂行办法》赋予了地方政府在社会救助供给中较大的自由裁量权,而根据我国《预算法》67条的规定,地方政府在财政收支平衡的前提下对具体社会救助供给的预算调整具有非常充分的自由裁量权。因此,社会救助预算执行程序应严格以预算草案为依据,制定标准统一的预算调整审查批准程序,用以规范各级政府在社会救助供给中的财政支出决策行为。最后,完善社会救助预算公开程序。公共预算信息是关于政府收支的信息,是反映政府行使所有与公共资源筹集和使用有关的权力信息,是制约和监督政府权力最为关键的信息。《暂行办法》第11章“监督管理”显然缺乏有关社会救助预算公开的规定。公共物品语境下,预算公开是保障社会救助供给得到落实的有效途径,亦有利于接受受助者与立法机关的监督。
第二,完善行政问责程序,防止社会救助供给的异化。行政问责是民主政治以及权责一致原则的具体要求,问责的目的是实现权力与责任的平衡,完善相应的问责程序对矫正政府在实施社会救助过程中的不作为或不当作为具有重要的作用。我国现行的行政问责机制可以分为内部问责、专门问责以及外部问责三类[50]《暂行办法》的问责机制重点规定了内部问责机制,而专门问责程序和外部问责程序缺位。[51]首先,虽然《暂行办法》对行政问责作出了规定,但缺乏相应的配套程序,使得相关问责难以真正启动,因此必须予以完善,如政府信息公开、公众参与听证以及引咎辞职等程序的构建,从而真正发挥行政问责的威慑力。同时,应规范被问责主体的救济程序,保障被问责主体的权利。其次,应完善人大问责程序。细化各级人大的监督程序、质询程序,特别是问题调查程序、行政人员任免程序等,从而使得人大权力与政府权力间形成动态平衡,发挥各级人大的监督作用,保障公民的社会救助权。此外,由于有的救助涉及特定弱势群体的生活救助,有的涉及救助资金巨大,因此要特别对应急性救助、扶贫专项救助等各个阶段的行政问责程序机制进行明确化和系统化规定。
五、结语
当今我国社会转型与实现社会分配正义之要求都迫切呼唤社会救助立法。经历了20年的艰难立法历程,我国社会救助立法最终以《暂行办法》的形式出台,既反映了这部民生立法的难度,也在一定程度上显示了立法思路欠清晰:政府责任意识不明确、社会组织与民间个人慈善救助定位不准确以及一些正在实施的单行社会救助法律法规间相互冲突,甚至与社会救助的立法宗旨相违背等。现代社会救助作为一种基本人权,社会救助法治化的关键是对受救助者救助权的凸显和维护。作为社会救助的提供者,政府扮演着首要的且不可替代的基础角色,因而也肩负着根本的救助责任。然而,近年来,尽管政府职能部门在主导社会救助法律法规的实施中扮演着重要的角色,但是,其对自身承担的救助职责仍存在着某种程度的“忧虑”,不仅刚刚颁布的《暂行办法》使社会救助立法位阶降低,而且一直存在着对政府供给责任和能力等诸多方面的谨慎考量,[52]从而制约着这部重要民生法律的真正完善。
政府根本救助责任和其他主体救助责任的合理实现、被救助主体权利的维护仍有赖于服务型政府的建构。在服务型政府下,可以合理实现政府、法治以及市民社会三者的互动,并保障公权力与市民社会权利的平衡,可以正确定位政府救助职责、发挥多元救助主体的互动与补充作用、实现救助供给公平与效率的统一以及建构合理的社会救助权利保障程序,以保障公民的社会救助权。同时,必须予以明确的是,我国社会救助供给的法律解释唯有被置身于中国特定的法治场境、处境和意境,而非西方的法治语境,我国社会救助的法治化才具有现实意义和实现的可能。[53]公共物品作为现代社会救助的本质,为现代社会救助的法治化提供了一个合理而明晰的法律解释框架。

作者简介: 蒋悟真,江西财经大学法学院教授,法学博士;詹国旗,江西财经大学法学院博士研究生。

注释: [1]自1994年始,我国社会救助立法先后被纳入第八届至第十二届全国人大常委会立法规划,并且2008年民政部公布《中国人民共和国社会救助法(征求意见稿)》、2014年国务院法制办公布《社会救助暂行办法(征求意见稿)》,向社会征求意见,最终2014年2月21日国务院公布《社会救助暂行办法》,但“社会救助法”仍未出台。
[2]Paul A. Samuelson, Pure Theory of Public Expenditure, 36 (4) The Review of Economics and Statistics 387(1954).
[3]H. Demsetz, The Private Production of Public Goods, 13 (2) Journal of Law and Economics 293(1970).
[4]See Musgrave, Provision for Social Goods, in Public Economics 124-145 (J. Margoli&H. Guitton eds.,St. Martin’ s Press 1969).
[5]参见[英]加雷斯·迈尔斯:《公共经济学》,匡小平译,中国人民大学出版社2011年版,第248页。
[6]参见[美]布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第20页。
[7]参见[澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德:《公共物品、公共企业和公共选择》,费昭辉等译,经济科学出版社20[N]年版,第68页。
[8]See W. Ver Eeeke, Public Goods: An Ideal Concept, 28 (3)Journal of Socio-Economics 139(1999).
[9]参见刘太刚:“对传统公共物品理论的破与立”,载《北京行政学院学报》2011年第3期。
[10]See Kenneth D. Goldin, Equal Access vs. Selective Access: A Critique of Public Goods Theory,29(1)Public Choice 53(1977).
[11]如果从立法视角而言,现代社会救助是社会救助立法真正成为权利型立法后,具体而言,欧洲一般在其宣布为福利性国家;美国在“戈德伯格诉凯利案”(Goldberg v. Kelly, 397 U. S. 254 [1970])后;日本则在1947年《日本宪法》制定后。
[12]罗斯首次对福利多元主义予以了界定,而伊瓦斯则系统总结了福利多元主义思想。福利多元主义从宏观上关注福利的来源、供给以及保障等问题,认为福利应由国家、市场、家庭以及社会组织等多元主体共同提供,只有在发挥各主体福利供给优势的基础上,取长补短,才能实现福利供给的合理与可持续。
[13]参见郑功成:《社会保障学》,商务印书馆2004年版,第373页。
[14]参见吕振宇:《公共物品供给与竞争嵌入》,经济科学出版社2010年版,第118页。
[15]See N. Johnson, Problem for the Mixed Economy of Welfare State, in Need and Welfare 174 (Alan Ware&Robert E. Goodin eds.,Sage1990).
[16]截至2013年底,我国仅有社会服务类组织41777个,而经过登记的则更少,如我国3549个基金会仅有216个经过民政部登记。参见中华人民共和国民政部:《2013年社会服务发展统计公报》,中华人民共和国民政部网http://www.mea.gov.en/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml,2015年2月10日访问。
[17]根据全国第四、五、六次人口普查,1990年我国家庭户平均人口为3.%人,2000年降到3.46人,2010年则降到3.09人,独生子女家庭户已经达到29.30%。
[18][美]文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特罗姆:“公共物品与公共选择”,载[美]迈克尔·麦金尼斯主编:《多中心体制与地方公共经济》,毛寿龙译,上海三联书店2000年版,第123页。
[19]参见姚国建:“社会权保障视野下的我国公共财政制度转型”,载《政法论坛》2013年第4期。
[20]蔡茂寅:“社会保障的财政问题”,载刘剑文主编:《财税法论丛》(第13卷),法律出版社2013年版,第382页。
[21]通观《暂行办法》,我国社会救助项目,除医疗救助外,教育救助、最低生活保障、临时救助、住房救助等均由地方政府供给。
[22]参见江治强:“我国社会救助的财政问题与对策探析”,载《山东社会科学》2008年第5期。
[23]参见张莉:“英、法、德、美四国社会性弱势群体救助安排比较研究”,载《国外社会科学》2009年第3期。
[24][美]A.爱伦·斯密德:《财产、权力和公共选择—对法和经济学的进一步思考》,黄祖辉等译,上海人民出版社1999年版,第10页。
[25]参见[日]川岛武宜:《现代化与法》,王志安等译,中国政法大学出版社1994年版,第246页。
[26]刘茂林、仪喜峰:“宪法是组织共同体的规则”,载《法学评论》2007年第5期。
[27][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社2009年版,第54页。
[28]参见向玉乔:“社会制度实现分配正义的基本原则及价值维度”,载《中国社会科学》2013年第3期。
[29][德]拉德布鲁赫:《法哲学》,王朴译,法律出版社2005年版,第32页。
[30]孙君恒:“阿马蒂亚·森的分配正义观”,载《伦理学研究》2004年第5期。
[31]参见曹明睿:《社会救助法律制度研究》,厦门大学出版社2005年版,第194页。
[32]如哈耶克、弗里德曼以及艾哈德等主张效率优先论,而罗尔斯、勒纳等则主张平等优先论。
[33]参见阿瑟·奥肯:《平等与效率》,陈涛译,中国社会科学出版社2013年版,第61页。
[34]参见张文显:《法哲学范畴研究》,中国政法大学出版社2001年版,第214页。
[35][美]丹尼尔·W.布罗姆利:《经济利益与经济制度—公共政策的理论基础》,陈郁等译,上海三联书店、上海人民出版社2006年版,第266页。
[36]参见徐月宾等:“中国农村反贫困政策的反思”,载《中国社会科学》2007年第3期。
[37][美]迈克尔·增伯格:《经济学大师的人生哲学》,侯玲等译,商务印书馆2001年版,第273-274页。
[38]Greed-Efficiency-Fairness (GEF)模型下,公平与效率的双重约束会使得人们在获取公共资源时倾向于更为“谦虚”(modest),而非“贪婪”(greed)。See Daniel Eek&Anders Biel, The Interplay between Greed, Efficiency and Fairness in Public-Goods Dilemmas,16(3)Social Justice Research 195 (2003).因而有效的救助激励措施一定程度上可以降低受助对象的救助依赖,避免社会救助成为“养懒汉”的温床。
[39]参见[奥]弗·冯·维塞尔:《自然价值》,陈国庆译,商务印书馆1982年版,第60-61页。
[40]参见钱颖一:“市场与法治”,载《经济社会体制比较》2000年第3期。
[41]See Paul A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, 36 (4) The Review of Economics and Statistics 387(1954).
[42]参见[美]本杰明·卡多佐:《司法过程的性质》,苏力译,商务印书馆2000年版,第106页。
[43]以儿童救助为例,德国将儿童救济金的救助对象细分为处在受教育阶段的、未就业的以及残疾儿童,并针对不同类型的儿童救助设计了不同的调查认定标准。See W. Adema, D. Gray & S. Kahl, Social Assistance in Germany, OECD Labour Market and Social Policy Occasional Papers, No. 58,OECD Publishing, 2003,p. 9.
[44]参见蒋悟真:“我国社会救助法理念及其维度—兼评《社会救助法(征求意见稿)》的完善”,载《法学家》2013年第6期。
[45]参见王锡锌:“利益组织化、公共参与和个体权利保障”,载《东方法学》2008年第4期。
[46]参见郑尚元:“社会法的存在与社会法的理论探索”,载《法律科学》2003年第3期。
[47]参见[德]哈贝马斯:《在事实与规范之间—关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,三联书店2003年版,第533页。
[48]参见高秦伟:“论社会保障行政中的正当程序”,载《比较法研究》2005年第4期。
[49]See George Stigler, Tenable Range of Functions of Local Government, in Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability,Washington, D. C.: Joint Economic Committee, Subcommittee on Fiscal Policy, 1957,pp. 213-219.
[50]参见周亚越:《行政问责制研究》,中国监察出版社2006年版,第271页。
[51]《暂行办法》第12章“法律责任”规定了上级机关责令整改的情形(第65条),对行政主体违法行为的处分机制(第66条),对受助对象违法行为的处罚行为(第67条),以及国家工作人员违法行为的处分机制(第68条)。
[52]例如,在2010年的一次国务院常务会议上,审议并否定了当时的社会救助法草案,其中一个重要原因是这部法律牵扯的问题比较大,要考虑国家财力是否能承受。
[53]参见江国华:“法治的场境、处境和意境”,载《法学研究》2012年第6期。

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