21世纪日本食品安全监管体制的新发展及启示

21世纪初，日本爆发了“森永砒霜奶事件”、“水俣病事件”、“雪印中毒事件”等食品安全事故，日本不得不重新审视调整国内的食品安全立法。近年来，特别是2011年“311”大地震后，放射性污染等问题，使日本食品安全面临着新的挑战。日本政府再度积极调整相关法规制度，确立更加严苛的监管措施，完善食品安全保障体系，确保日本从“田园到餐桌”的食品安全。
一、21世纪日本食品安全法律体系的重构
(一)《食品安全基本法》的制定
21世纪伊始，0－157大肠杆菌中毒事件[1]、雪印乳品中毒事件[2]以及波及全球的疯牛病事件，打破日本食品安全监管的坚实壁垒。2001年日本为了应对疯牛病，成立“BSE问题调查委员会”。该委员会在2002年提交的报告中指出日本食品安全监管方面的诸多问题，并倡议与国际接轨，引入风险分析的科学框架，完善食品立法。在此报告的基础上，日本政府通过《食品安全基本法》(2003年第48号法律)，并于2003年7月1日起施行。至今该法经过2005年第42号法律、2009年第49号法律等数十次修改，已基本成熟。《食品安全基本法》显示了日本政府整治食品问题的决心，是日本食品安全法律监管体系的根基和关键。
《食品安全基本法》所调整范围包括所有的饮食物，《药事法》所规定的药品和准药品除外。但是需要注意的是，日本《药事法》并未就药品和准药品的含义做出明确的界定，而是使用了排除式和列举式的定义方法。对此，日本最高法院指出，“所谓药品，是这样一种物，综合该物的成分、形状、名称、标示在该物上的使用目的、效能效果、用法用量、销售方法、销售时的演讲、宣传等，在普通人的理解上该物是‘用于诊断、治疗或预防人或动物的疾病’。至于其客观上是否具有药理的作用，则在所不论。”{1}由此可见，在日本，食品的范围是相当宽泛的，除包括供作食用的食物外，也包括那些传统意义上具备保健性能的食物，比如人参、山楂等。但是需要注意的是，这一类并不涵盖具有治疗作用的物品。
该法明确了日本食品安全监控的基本理念，把保护国民身体健康的理念放在首要的位置;引入国际上先进的风险管理方法，加强对食品安全风险的监测和防控;在中央设立具有统筹监管职能的监管机构———食品安全委员会。目的在于强化食品监管的宏观性和协调性;进一步明晰和强化国家、政府、企业、消费者以及其他相关主体的责任;加强了针对进口食品的安全保障;强化了法律的教育功能，规定消费者的监督义务，明确食育的重要意义。
(二)《食品卫生法》的重大修订
日本于1947年制定《食品卫生法》，之后经过1956年、1972年、2003年等多次修改。纵观该法的发展，该法对食品安全监管的强化主要体现在以下几个方面:(1)强化国家、地方团体和相关责任主体的责任;(2)充分发挥消费者的作用，明确消费者的责任;(3)保障国民健康，引入科学的风险防控框架;(4)加强食品安全行政执法，完善突发食品安全事故的应急机制;(5)强化食品安全的检查监督机制;(6)加大惩处的力度，引入了违反标识义务等的罚金和有期徒刑。
另外，针对食品添加剂，2006年日本在《食品卫生法》中正式实施“肯定列表制度”。2008年、2012年又先后对《食品卫生法》及其相关的实施条例进行修改，设立了更为严格的标准;2013年日本批准乳酸钾和硫酸钾为食品添加剂并设定了相应的安全标准{2}。针对进口食品，日本增加了食品和出口商的姓名、地址以及该食品包装商的姓名、地址等申报事项。2011年，日本接连经历了地震、海啸和福岛核泄漏等事故，食品安全问题再度被推到了风口浪尖。为此，日本对《食品卫生法》及相关实施条例进行修改，确定一般食品、婴幼儿用品、牛乳和饮用水等食品的放射性元素铯的新标准值，并定期对食品中的放射性元素进行检查，形成调查报告并进行通报{3}。
(三)其他食品安全配套法律制度的体系化构建
进入21世纪，伴随着《食品安全基本法》的制定和《食品卫生法》的修改，其他配套法律法规也积极进行了相应调整，具体来看，主要体现在以下几个方面:
在食品标识方面，2003年修订《健康促进法》，禁止对保持、促进健康效果做虚假或夸大的广告。2013年日本在《食品卫生法》和《农林规格法》等法律的基础上，颁行《食品标识法》(2013年第70号法律)，对食品标识进行统一管理。自此，消费者可以通过标识了解具体的性能，包括其含有的营养物质和过敏源物质等。此外，法律还针对加工食品的标识做了更为严格规定，确立应当标注食品能量和其他营养物质、食品生产制造商的名称和地址。
在农业方面，其一，日本于2003年6月11日颁布《关于确保食品安全、完善农林水产省相关法律的法律》(第73号法律)，对《药事法》、《农药取缔法》、《肥料取缔法》进行了修改整理，促进农药、化肥等农业生产资料的合理使用，同时加强与有关农业监管部门的合作交流，设立合理的农业安全标准。其二，针对转基因农产品，日本发布了《转基因食品检验法》以及《转基因食品标识法》，规定转基因食品进口时，要进行相应的抽样检查，以确保进口的转基因食品的安全性;对已经通过安全性认证的大豆、玉米等5种转基因农产品以及以这些农产品为主要原料、加工后仍然残留充足DNA或由其编码的蛋白质的食品，制定了具体的标识方法，并对无需标识的加工食品以及不得出现在食品标签上的用语进行了规定{4}。
在畜牧业方面，修改《食品卫生法》、《屠宰场法》等相关的法律法规，在《屠宰场法》和《家禽规制法》中还明确规定了厚生劳动大臣与农林水产大臣之间的合作。为了更好地应对疯牛病危机，2002年日本制定了《应对疯牛病特别措施法》(简称《BSE法》)。该法第8条引入食品安全的全程追溯系统，针对每头牛分别设置信息档案，进行身份识别，这种方法在其他的食品方面也得到了推广。同时针对饲料，引入了特定饲料等制造者的登记制度，禁止进口、制造、使用有害饲料，彻底对进口饲料进行监督，强化与厚生劳动大臣的合作。
现今，日本已经建立起新的食品安全监管法律体制，该体系《食品安全基本法》为核心，《食品卫生法》为指引，《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《水道法》、《屠宰场法》、《日本物资规格化和质量表示标准法规》(简称《JAS法》)、《应对疯牛病特别措施法》等为配套。
二、日本食品安全法律监管基本理念的全面重塑
(一)食品安全监管重心由食品卫生向食品安全转变
纵观日本食品安全法律监管的历史发展，对于食品标准，日本采取食品卫生[3]和食品安全两方面规定。21世纪之前，日本通常采用食品卫生标准。进入21世纪，日本采用了国际通行的食品安全标准。根据1997年世界卫生组织对“食品安全”的定义，“食品安全是指按原定用途制作的食品在原定的食用条件下不会使消费者身体受到伤害的一种担保。”[4]由此可以看出，食品卫生是相对于食品安全的下位概念，仅强调食品及食品生产过程中的操作规范和质量合格;而食品安全更多的指向一种风险指标，包括食品从采集到产出各个过程的风险监测和防控，更加综合科学。相应的，日本的食品安全监管也针对食品原料采集到产品产出各个环节。食品安全监管是指针对食品从生产到销售过程中可能产生的风险进行法律监管的活动。具体来说，包括对食品、残留物质、包装标识、食品添加物质、食品贮存、运输及销售以及食品制作人员、运输人员和销售人员资格等的审查和监管。
(二)国民健康至上理念
日本《宪法》第25条规定国民享有保障身体健康的权利。2003年制定《食品安全基本法》时为了贯彻这一理念，第3条规定:“保护国民健康至关重要。”在历史上，日本一直非常注重保障国民健康。早在二战时期，日本已经确立了全民健康保险制度[5]。进入21世纪，《食品安全基本法》和《食品卫生法》的几次修改，始终都在践行这一理念。日本食品安全法律监管的重心，由原来的注重食品卫生监管调整为现在的注重食品安全监管，从而使国家在制定相关规则和标准、企业在生产销售食品时，都以国民的安全健康为重。为了实现这一理念，日本完善食品安全事故的追责机制，明确国家和相关企业的责任，从而更好地保护消费者的合法权益。该监管理念的确定，进一步保障了“消费主权原则”在日本食品领域中的真正实施。
(三)全程监控理念
《食品安全基本法》第4条规定，“国家要实施必要的措施，保障食品供给各环节的安全”。该条体现了日本食品安全全程监控的法律理念。由此，日本吸收国际上先进的经验，全面引入并建立了HACCP体系。
HACCP体制最早起源于美国[6]，是“对食品生产过程中可能存在的重要危害进行鉴定、识别和布控的一种体系”{5}。早在1995年修改《食品卫生法》时，日本就部分引入了HACCP体系，提出要设立“综合管理制造过程制度”。1997年日本发生了“O157食物中毒事件”，为了彻底改进食品安全风险监测技术和满足质量控制的社会需求，日本决定引入HACCP体系，并率先在大型企业中推广适用。政府于1998年制定《关于食品制造过程高级化管理的临时措施法》，支援中小企业在生产中适用HACCP体系，并以此为契机在整个食品制造业领域中引入该体系。HACCP体系主要的功能在于危害点的识别管理，针对食品生产中各关键环节存在的危害进行排查鉴别，科学布控，从而保证食品达到安全水平。HACCP体系在日本的适用分为7个原则和12个步骤，与国际食品法典委员会(CodexAlimentariusCommission，简称CAC)颁布的《HACCP体系及其应用准则》{6}确立的原则和适用的步骤基本一致[7]。
HACCP法作为特殊时期援助中小企业适用HACCP体系的支援法，也被称为HACCP支援法，经过数次延长[8]后于2013年6月30日失效。但是HACCP体系已经深入日本食品行业，成为日本确保食品安全，实现从田园到餐桌必不可少的体制。
(四)重视科技的理念
《食品安全基本法》第5条规定:“国家应顺应国际发展趋势，听取国民意见，采取科学有效的措施，保证食品安全。”对待食品安全，日本非常重视结合国内的现状，在广泛听取民意的基础上，制定科学的食品安全监控措施。HACCP法和BSE法就是在这样的法律理念下制定出来的。
21世纪伊始，牛海绵状脑病(BovineSpongiformEncephalopathy，即BSE)在世界范围内蔓延，一时间人们恐慌不已。2001年9月，日本国内发现首例疯牛病感染牛，政府迅速反应，并及时采取措施进行处理，防止了危害的进一步扩大。2002年6月14日《应对疯牛病特别措施法》出台[9]，明确了国家和相关地方团体的职责，制定了基本方针政策，防止病情的蔓延。在该法中，日本禁止继续使用以牛的肉骨粉为原料的饲料，规定月龄以上的牛死亡必须进行申报，不得擅自带出屠宰场。家畜防疫员应当对死牛进行检查、及时记录，并对牛的特殊部位进行焚烧处理，使其不产生卫生上的障碍。之后，国家采取措施完善记录、管理每头牛的信息，并对牛的生产者采取稳定经营的措施。2006年修订该法，将BSE检查的牛的月龄限定为21个月以上，2013年4月又将牛的月龄限定为30个月以上，2013年7月，重新调整为40个月以上。由此，2014年5月28日，国际兽疫局(OfficeInternationaldesEpi－zooties，简称OIE)召开的第82届会议上认定日本为“BSE风险可以忽略不计的国家”{7}。
三、日本食品安全监管机构的体系化创设
进入21世纪，日本重新调整了食品安全监管机构的设置及相关职权的配置。其中，食品安全委员会享有统筹指导职权，主要负责食品安全风险的收集、统计、分析和食品安全政策等工作;厚生劳动省和农林水产省享有具体的行政执法权限，相互配合，共同对农业、畜牧业、进口食品等食品安全领域进行监管;消费者厅为补充，主要处理与消费者相关的食品安全保护事务。
(一)议事机构食品安全委员会的统筹指导
食品安全委员会隶属内阁，是根据《食品安全基本法》设立的，进行风险管理法规制定，在客观和中立公正的基础上开展风险评估的机构{8}。其性质上属于“八条机关”[10]。食品安全委员会主要职能体现为以下几个方面:
风险评估。在《食品安全基本法》中这种风险评估被称为“食品健康影响评价”，包括对食品添加剂、农药、微生物等可能给人类健康带来危险的物质进行评估分析，指出对人体健康具有副作用的概率。这是食品安全委员会最重要的职能。
风险沟通。作为风险评估和风险管理的连接途径，食品安全委员会将发现的潜在危险信息及时与厚生劳动省和农林水产省进行反馈，促进具体监管政策的形成，确保信息的透明度，推动公众对风险管理政策的认知。食品安全委员会将在政府相关会议上对沟通结果进行报告，或者在相关风险管理部门和地方政府的网站主页上对沟通结果进行公开。
紧急事件统筹应对。食品安全委员会在紧急情况下，会迅速采取措施，统筹各个食品安全监管机构进行合作，努力防止危害扩大和复发。大众媒体会通过互联网将危害的情况及时提供给公众。
促进国际合作。食品安全委员会与欧州的食品安全机关((EuropeanFoodSafetyAuthority，简称EFSA)、澳大利亚和新西兰食品标准局(FoodStandardsAustraliaNewZealand，简称FSANZ)就“分析和共享收集的技术数据”和“对数据收集的方法共享观点和专业知识”等内容签署了合作文件。上述组织会定期举行会议，就合作文件、风险评估方法和国际交流等内容进行信息和意见的交换。此外，食品安全委员会还通过参加世界卫生组织食品添加剂专家会议(JointExpertCommitteOnFoodAdditives，简称JECFA)等国际会议，或者从国外邀请专家召开座谈会等方式，积极促进与其他国家和国际组织的合作与交流。
(二)厚生劳动省和农林水产省的协作执法
厚生劳动省(こうせいろうどうしょう)，是2001年根据《厚生劳动省设置法》(1999年97号法律)创设的。该机构的职责在于完善社会保障和公共卫生、促进就业、改善工作环境职业，以保障和改善民生、促进经济发展、谋求社会福利。
厚生劳动省中下设11个局[11]。其中，主要负责食品安全的是医药食品局。在医药食品局内部，专门设置了食品安全部，直接负责食品安全监管，对食品生产和销售环节进行监测，制定食品、食品添加剂、食品标识等的安全标准;监督检查HACCP体系在企业中的实行状况;对进出口食品安全进行检验监督;应对食物中毒、食品中放射性物质监测和报告等事件处理等。另外，医政局、健康局和老健局等机构也承担着部分食品安全的职责。
农林水产省设立的历史悠久。早在1881年，明治政府便设立了农商务省，直到1978年，将农林省改为农林水产省。之后1999年、2007年修改法律，调整了农林水产省的职能。根据《农林水产省设置法》第1条，农林水产省对农业、林业和渔业来进行管理。第3条和第4条规定了农林水产省的任务。该法具体规定了该机构87项任务，主要为确保稳定粮食供应，促进农业、林业和渔业的发展和推广。该条要求农水产省要促进农村、中间农业地域和山间农业地域等发展，保持农业的多样化;不断培育森林，提高森林的生产力;增强对海洋资源的管理等。其中，该法也明确规定了农林水产省对于农用生产资料进行监管的规定等。
农林水产省共设5个局[12]。其中，消费安全局负责食品安全及消费安全。消费安全局主要进行以下几方面的食品安全监督工作:制定针对农业食品农药残留、农业标识等标识并进行监测;推广并监督良好农业规范的实施;监督检查饲料、牲畜生长环境，确保肉类食品的安全;构建食品安全信息查询系统，确保实现全程可追溯的食品安全监管目标。
(三)消费者厅对食品领域消费者权益的专门保护
消费者厅是日本为专门保护消费者权益设立的机构。2008年，日本首相福田康夫在国会上提出，“要集中推广消费者事务”以及“要整改政府的消费者权益保护部门”{9}。同年9月29日，麻生太郎在170回国会上发表演说，提出设置消费者厅的法案。2009年9月1日，消费者厅正式成立{10}。日本消费者厅是政府为保护消费者的权益专门设立的行政机构。在消费者厅中，设有消费者安全调查委员会，专门负责消费者纠纷的调查工作，并及时将调查结果向社会公告。此外，消费者委员会也有权向相关食品安全监管部门提出意见，促进消费者和政府决策机构之间的交流，并就政府相关的食品安全法规和政策在消费者群体中进行普及教育。在日本，消费者对于食品安全的监督是一种义务和责任。设立消费者厅和消费者委员会，发展消费者团体诉讼制度，消费者在食品安全监测中所扮演着越来越重要的角色，已成为不可或缺的一部分。
四、食品安全法律监管措施的革新发展
进入21世纪之后，日本食品安全监管措施注重依托科学手段进行监管。代表性的监管措施体现为风险分析方法的引入、食品身份识别制度的建立、食品添加剂肯定列表制度的建立以及严格的食品标识制度的实施。
(一)风险分析方法
1986年德国社会学家乌尔里希·贝克提出“风险社会”(risksociety)理论，认为，“风险至少是伴随着工业社会的产生而产生的，人类历史上各个时期都存在风险社会形态”{11}。国际标准化组织(InternationalOrganizationforStandardization)在2009年发布的《风险管理－原则与实施指南》中就“风险”定义为“对目标的不确定性影响”{12}。日本是世界上较早引入风险分析的国家，在《食品安全基本法》和2002年的BSE报告中都明确体现了风险分析的框架。
风险分析是一种用来规制健康和安全风险的科学方法，主要由风险评估、风险管理、风险交流三个部分组成{13}。其中，风险评估主要是指“针对危害概率而进行的科学评估过程”;风险管理是指“在现有的技术条件下，根据风险评估的结果，所采取的现实的可降低风险的措施”;风险交流能够有效的连接风险评估和风险管理，使监测各方和实施政策各方以及其他相关的主体在风险分析和管理的过程中相互交换信息和意见{14}。
早在2002年，日本就已决心在食品安全领域引入风险分析方法，BSE报告中明确指出:“要转变观念，在食品安全监管中引入风险分析的科学框架，把保护消费者的健康放在优先的地位，对整个食品关联法制进行重估。”{15}随后，《食品安全基本法》规定“实施食品影响健康评价”，在对食品潜在危害进行识别监测的基础上制定相应的食品安全政策。由此，日本在具体的生产领域引入良好农业规范(GoodAgriculturalPractices，简称GAP)方法和HACCP体系，实现了从生产到流通全过程的风险监测，同时关注国际发展动态，建立信息披露制度，积极听取民意，促进风险交流。在日本，风险评估和风险交流的主要机构为食品安全委员会。
在风险分析的科学框架之下，日本政府更好地应对了食品安全领域的突发事件。2011年福岛核泄漏之后，日本政府迅速采取行动，防止危害的扩大。从2011年开始，日本开始实行食品中放射性元素铯的新标准值，并及时检测，公示结果，确保食品的安全性。
(二)食品身份编码识别制度
作为日本食品安全“可追溯”体系的重要步骤，食品身份编码识别制度主要是确保食品从原料投入到成品销售流通各环节中风险信息可以查询。该制度起源于上世纪80年代，欧盟最早将其应用于食品安全领域。根据欧盟法的定义，可追溯性是指能够追溯并了解生产、加工和销售的全过程的能力，包括食品、食品添加剂、农产品及农业生产资料{16}。日本农林水产省于2003年4月25日发布《食品可追溯制度指南》，指导企业建立可追溯体系。之后为了应对疯牛病危机，日本在《BSE法》及其配套的实施条例中引入该系统，并不断完善。
2003年日本出台《关于牛的个体识别信息传递的特别措施法》，要求对日本国内饲养的牛安装耳标，对每头牛设置识别号码，使其能够在生产和流通的各个阶段正确传递，以保证牛肉的安全和信息透明。同时，规定在2004年实现牛肉流通领域的全程可追溯{17}。农产品的食品身份编码识别制度，规定于《JAS法》。该法要求对农产品的生产场所、生产日期等都进行详细的记录。2003年日本提出要在三年的时间内建立详细的农产品信息档案，记载产品的产地、化肥及农药的使用状况，在2006年底前实现对农产品信息的全程可查，建立起“身份编码识别制度”。到目前为止，日本已基本实现食品领域的安全信息全程可追溯。
(三)规范的食品添加剂肯定列表制度
日本是世界食品进口大国。为了规范进口食品中化学品超标问题，日本高度重新食品添加剂[13]管理，设立了专门针对食品添加剂的“肯定列表制度”。《食品卫生法》第11条规定了肯定列表制度(PositiveListSystem)，用列表的方式明确规定可用的食品添加物质，并设立食品添加剂残留的最高限制标准。未规定限量的食品添加物质，由厚生劳动省设置相应的标准规制，豁免物质不受此限制。其中，“豁免物质”(Exemptedsubstances)主要是指依据科学的检测，通常条件下在食品中残留不会对人体健康造成任何危害的物质[14]。肯定列表中的食品添加物质限量应当制定“一律标准”，除“豁免物质”之外的添加物质还应当设定“最高残留限量标准”，包括在所有食品中不得残留的物质;制订“暂定标准”(provisionalMＲLs)的物质以及仍然有效的现行标准下的物质{18}。
不同于“肯定列表制度”，日本之前延用的“否定列表制度”是用表格的方式将禁止的物质明确标注，不在表中的物质设立一定的标准加以规制，原则上不禁止使用，除非能够断定该物质具有明显的危害性。由此得见，“肯定列表制度”设立的标准更为严格。该项制度的引入既有助于消除国内外食品安全标准的差异，又有效防止国外无安全标准或者过低标准的食品进入日本市场，对于保障日本国内食品和进口食品的安全都产生了积极的影响{19}。
(四)严格的食品标识制度
日本对食品标识设立了严苛的标准。食品标识的规定主要体现在日本《营养改善法》、《食品卫生法》、《農林物資の規格化及び品質表示の適正化に関する法律》、《转基因食品质量标签标准》和《生鲜食品质量标签标准》中。日本要求企业应当使用内容真实确定的食品标识，不做虚假宣传;企业应当简化食品的包装和标识，方便消费者查询;食品包装标识必须标有本国文字，并保证标识的准确性和真实性{20}。
2013年，日本整合原有的《农林规格法》、《食品卫生法》和《促进健康法》，颁布《食品标识法》(2013年第70号法律)，实施统一的、更加严格的食品标识管理制度。具体来看，主要体现为以下几个方面:首先，明确生鲜食品和加工食品的区分，在《JAS法》和《食品卫生法》的基础上，对其进行了名称的统一，明晰两者间的界限，以应对在不同技术条件下难以区分的问题;其次，增加营养成分标识中的物质，其中钠以盐的相当量来表示;再次，过敏源物质统一列出，增加饱和脂肪酸、膳食纤维等为任意性标识，鼓励使用;最后，为了加强对营养功能食品的管理，设置更加严格的标识制度。明确规定其所含有的营养成分的标准。涉及特殊营养成分标识的，还必须得到厚生劳动省的许可。
五、对我国的启示
在我国，2015年对《食品安全法》进行较大修改，加强对食品安全风险的全程监管，设立更为严苛的食品安全标准，加大惩处力度，显示了我国“以重典”治理食品安全问题的决心。但是我国食品安全事件仍旧层出不穷，主要源自于我国食品安全威权监管模式失灵，忽视了公众等其他社会主体的力量和作用{21}。日本在食品安全监管领域的新发展值得我们学习和借鉴。
(一)设立严格的食品安全标准体系
其一，我国应当健全食品安全标准。(1)针对食品添加物质，我国《食品安全法》仅对农业投入品做了规定，对于残留的标准、可用农药的范围、农药的使用规范以及农业加工食品的安全标准均未有具体规定。由此，相比较日本设立的严格的“肯定列表制度”，我国的农业监管部门应该明确可用农药的范围，设定不同等级的残留标准，禁止使用对人体有害的农药，对具有潜在危害的农药设立安全限量标准，以确保食品源头的安全。(2)针对食品的包装标识，我国应当明确加工食品和生鲜食品的划分，在标识中增设过敏源物质，对营养功能性食品，营养成分标识应做进一步规范。(3)针对保健食品和转基因食品等特殊食品，应当结合国际标准，规范食品原料、食品添加剂等使用，制定更为严格的安全标准。
其次，应当明确食品安全标准的效力等级。按制定主体的不同，我国的食品安全标准可分为国家、地方和企业标准。但是在我国《食品安全法》中，仅仅规定食品安全标准是强制执行的标准[15]。我们应以国家强制标准为指导，协调地方标准和企业标准;赋予尚未制定国家标准领域中的地方标准具有一定的执行力，并尽快制定相应的国家标准;引入行业标准，鼓励行业协会等组织制定本行业的食品安全标准;完善企业自查制度，鼓励企业实行更加严格的安全标准，并设立相关的奖励机制。
其三，与国际接轨，科学制定标准。在我国，许多国际性的食品安全标准仅在进出口企业中推广，并未形成行业共识。有数据表明，我国国家标准中采用了国际标准的只占40%左右{22}。而且我国有些食品标准水平明显低于国际标准，如国际上一般要求粮食类食品的黄曲霉素限量指标为2—5微克/千克，而我国的限量指标为10—20微克/千克，明显超过国际安全标准{23}。这样的标准现状，既不利于食品安全监管，也阻碍食品进出口贸易的发展。由此，我们应加强与其他国家和国际组织的交流与合作，引入科学的标准体系和制定方法。
(二)依托科学手段，建立完善的食品安全全程追溯体系
我国自2009年起在食品安全领域采用风险评估和监测的方法对食品风险进行监测，但并未覆盖食品从生产到流通的各个环节。我国应当从以下几个方面完善:
首先，我国应当构建其全面的风险分析框架。在我国，《食品安全法》中运用了食品安全风险分析的体系，例如《食品安全法》第17条[16]、第19条[17]分别体现了风险评估和风险交流这两个风险分析的环节。但是，我国对这一体系的运用尚不全面，功能发挥有限。国家食品安全的监督管理机关在风险评估和监测的基础上，还应该制定具体的风险管理政策，交由相应的食品药品或农业等监管部门执行，确保政策的有效实施。针对突发的食品安全事件，由国家食品安全监管部门联合其他监管部门，共同应对食品安全事故。
其次，建立健全食品安全风险监管的HACCP体系。目前，我国的HACCP体系在进出口企业中强制适用，未扩展到整个食品领域。HACCP体系是进行食品危害识别和控制的科学有效手段，促进风险检测和布控。我们应扩大HACCP体系在食品行业的适用范围，首先从大中企业中进行推广适用，逐步扩展到中小企业，必要时国家可以通过税收等优惠政策鼓励企业适用。
第三，完善食品身份识别制度。我国2015年修订的《食品安全法》中已规定建立食品安全信息档案，收录食品生产各个环节的安全信息，确保食品安全全程可追溯。但是，我国尚处于起步阶段，还应当在以下几方面加以完善:在生产领域，应建立完备的食品安全信息库，针对每个食品的原料、添加剂、产地、过敏源和加工方法等进行详细的记录;针对农产品还应
添加相应的农药残留量等信息。在流通领域，为每个食品设立独立的食品安全编码，与食品安全信息库联通，使消费者能够通过网络进行信息查询;针对有害食品，设立安全预警制度，消费者可以通过查询平台直接向监管部门进行举报，从而有利于不安全食品的及时召回。
(三)加强食品安全监管各部门的分工协作
我国新修订的《食品安全法》针对食品安全的监管部门职能作出了调整，由食品安全委员会统领食品药品监管部门、卫生行政部门等监管部门具体实施，取得了一定的成绩。未来，我们还应当从以下方面加以完善:其一，应赋予食品安全委员会具体职责。我国法律规定食品安全委员会职权由国务院制定，但在实际的监管过程中并没有具体职责，也未发挥有效作用。由此，我们应为食品安全委员会设置具体工作职能，可借鉴日本的行政设置，使食品安全委员会担负起风险监测和政策制定的职责，宏观协调食品药品监管部门和卫生行政部们等;其二，消除各部门在具体行政职能划分上重叠执法的规定，防止责任推诿，明确分工和责任划分。