欧盟卡特尔案件宽大制度及启示

宽大制度作为一项激励卡特尔案件参加者检举揭发的责任减免制度, 为欧盟解决卡特尔案件难以发现、难以查处的执法困境提供了重要的路径, 该项制度现已成为欧盟“破获卡特尔违法行为的最有效工具”[1] 。
一、欧盟卡特尔案件宽大制度的意义及演进
(一)卡特尔案件引入宽大制度的意义
企业为获得竞争优势, 使自己免于技术创新的竞争压力, 往往协同其他具有竞争关系的经营者实施联合限价、分配产量、分割市场等行为, 从而力图通过人为性手段达到限制其他竞争对手、获取竞争优势的目的。上述卡特尔行为不但使其他企业为此支付了高昂的价格, 导致相关市场人为定价和消费者选择机会的减少, 而且从长远来看还将导致企业竞争力的丧失和就业机会的减少。因此, 欧盟竞争委员会根据欧共体条约第81条规定[2], 对卡特尔行为施以严厉的制裁。面对欧盟严厉的制裁, 具有同谋意向的企业转而采取极为隐蔽的方式实施秘密卡特尔行为。这样, 如果没有卡特尔参加者的检举揭发, 欧盟委员会很难发现秘密卡特尔并对其展开调查。
为了解决秘密卡特尔发现难、取证难的执法困境, 欧盟委员会于1996年在卡特尔案件中引入宽大制度。该项制度作为一项为主动坦白并提交证据的卡特尔案件参加者减轻或免除法律责任的制度, 极大激励了卡特尔参与者检举揭发的热情, 使得欧盟获取内幕证据查处违法行为变得可行;该项制度也让通谋者间产生不信任, 使得卡特尔的维持变得更为困难;同时该项制度也使预谋者产生不安, 在一定程度上防止了卡特尔的再度形成。对于该项制度, 欧盟委员会指出:如果参与违法行为的企业愿意退出卡特尔, 并配合欧盟委员会展开调查, 欧共体给予该企业一定罚款数额的减免, 符合卡特尔规制的整体利益。因为, “宽大制度有效确保的消费者或公民的利益大于对帮助欧盟委员会发现并严惩卡特尔行为的参加者征收罚款所获得的利益。”[3]
(二)欧盟卡特尔案件宽大制度的演进
欧盟于1996年在卡特尔案件中创设宽大制度, 至今已经过2002年和2006年二次修改。1996年7月18日欧盟委员会发布《关于卡特尔案件罚款免除或减轻公告》(Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎｎｏｔｉｃｅｏｎｔｈｅｎｏｎ-ｉｍｐｏｓｉｔｉｏｎｏｒｒｅｄｕｃｔｉｏｎｏｆｆｉｎｅｓｉｎｔｈｅｃａｒｔｅｌｃａｓｅｓ)(以下简称《罚款减免公告》), 在反垄断法中引入针对卡特尔案件的宽大制度。1996年罚款减免公告将罚款减免的类型分为四种:(1)全额免除(ｎｏｎ-ｉｍｐｏｓｉｔｉｏｎ);(2)75%以上超实质减免(ｖｅｒｙｓｕｂｓｔａｎｔｉａｌｒｅｄｕｃｔｉｏｎ), 适用条件为申请者须在欧盟委员会调查开始前提供相关信息;(3)50%— 75%的实质性减免(ｓｕｂｓｔａｎｔｉａｌｒｅｄｕｃｔｉｏｎ), 适用条件为申请者须在调查开始后但欧盟委员会尚未获得启动行政程序的实质性证据前予以合作。适用上述三种减免的申请者须是最先提供相关信息, 且不得是卡特尔案件的煽动者。(4)不属于上述情形的申请者, 可以给予10%— 50%的重要减免(ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｒｅｄｕｃｔｉｏｎ)[4] 。
不过, 1996年罚款减免公告在实践中并没有达到预期的效果, 揭发检举卡特尔的申请者很少。造成上述结果的主要原因在于:(1)该减免公告赋予了欧盟委员会较大的自由裁量权, 宽大制度的运用缺乏一定的确定性和可预测性。在1996年宽大制度下, 申请者即使满足法定条件, 但事后是否会得到减免、会得到何种程度的减免均具有不确定性, 最终还须由规制机关自由裁量确定。(2)罚款全额免除的适用范围过窄。调查程序一旦开始, 即使企业检举揭发, 也不会得到罚款的全额减免, 只能获得部分减免[5] 。从而严重抑制了企业检举揭发的积极性, 使得宽大制度未能得以有效运用。
2002年2月14日为增强宽大制度的确定性, 提高卡特尔案件参加者的检举揭发, 欧盟委员会对1996年“减免公告”进行了重大修订。具体体现为以下几方面:(1)将罚款减免分为全额免除及部分减免两大类型。(2)为修正1996年减免公告的不确定性, 明确规定调查前符合条件的最先告发者可以当然获得罚款的全额免除。(3)为提高企业申请的积极性, 规定即使欧盟获取了发动调查的足够信息, 但企业提供的信息有利于欧盟认定违法行为, 申请者仍可获得一定额度的罚款减免[6] 。(4)删除1996 年宽大公告中“决定性证据”、“重要角色”等限制性规定。“本次修订取得了显著的成效, 自新公告实施的21个月中, 欧盟委员会就收到54件罚款减免的申请。”[7]截止到2005年底, 欧盟委员会收到减免申请167件, 其中87件申请罚款全额免除, 80件申请罚款部分减免[8] 。
2006年12月8日, 欧盟欧盟委员会为进一步明确罚款减免的适用条件和内容, 对罚款减免公告进行了重新修订。本次修订引入了“任意标记制度” (Ｄｉｓｃｒｅｔｉｏｎａｒｙ)和“保护企业合作声明的程序”(ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｔｏＰｒｏｔｅｃｔＣｏｒｐｏｒａｔｅＳｔａｔｅｍｅｎｔｓ), 并在程序上为卡特尔案件罚款减免的申请人提供了更为充分的制度保障。
二、欧盟卡特尔案件宽大制度的特点
欧盟卡特尔案件宽大制度从总体上来看具有以下特点:
第一, 从适用的法律责任方面看, 欧盟不同于美国等国家, 仅将宽大制度适用于行政罚款的减免,不适用于刑事责任的减免。另外, 欧盟宽大制度的有效实施主要依托于高额罚款制度威慑作用的密切配合。在欧盟, 对于实施卡特尔的单个企业处以的最高罚款额已超过89600万欧元, 对于卡特尔所有成员的最高罚款额已超过13亿欧元[9] 。如此高额的罚款不但有效制裁了违法行为人, 还极大地威慑了卡特尔参加者, 激励卡特尔参与者利用宽大制度, 主动退出卡特尔。
第二, 从适用条件方面看, 欧盟的宽大制度既适用于行为人的自首行为, 也适用于行为人的检举揭发行为。经营者即使检举、揭发其他经营者的违反行为, 也可获得一定的罚款减免。同时, 企业若想获得罚款的全额免除须最先向欧盟委员会提供足以使欧盟委员会开启调查程序或发现违法行为的资料或证据。企业若想获得罚款的部分减免须向欧盟委员会提供对其现有证据具有附加价值的资料和证据。
第三, 欧盟的宽免制度具有一定的可裁量性, 欧盟委员会对罚款的减免享有一定的自由裁量权。在罚款的全额减免中, 对于调查程序后检举揭发的申请者, 欧盟委员会根据其提供证据对发现违法行为的作用酌情予以认定;在罚款的部分减免中, 欧盟委员会在法定幅度内给予申请者罚款额度的减免, 如对于调查前第二位申请者, 欧盟委员会给予罚款额度30%— 50%的减免, 第三位申请者给予20%— 30%的减免, 第四位申请者则给予20%以下的减免。而美国反托拉斯局和日本公正交易委员会则在宽大制度中不享有任何的自由裁量权, 只要符合法定条件, 规制机关必须给予法定的、确定额度的宽免。例如:日本公正交易委员会对于调查前第二位申请者给予罚款额度50%的减免, 第三位申请者给予30%的减免。
第四, 欧盟判断申请者是否获得罚款减免的标准, 主要基于申请者在卡特尔案件性质认定和时间方面为欧盟委员会作出的实质性贡献。只有当企业提供给欧盟委员会的证据较欧盟委员会已掌握的证据增加了重要价值时, 企业才会获得罚款的减免。
三、卡特尔案件罚款减免的条件
(一)卡特尔案件罚款全额免除的条件
根据欧盟现行卡特尔案件罚款减免公告的规定, 卡特尔案件的罚款减免分为全额免除和部分减免两种类型, 其中全额免除罚款须满足下列条件:
首先, 主体仅限于最先向欧盟委员会检举揭发的申请者, 该主体包括开始调查前最先提供可使欧盟委员会作出开始调查决定信息的企业, 或者开始调查后欧盟委员会尚未掌握充分证据认定违法行为前, 且尚没有企业在调查前进行检举揭发的情况下, 最先提供足以使欧盟委员会发现违法行为证据的企业。同时, 上述主体不得强迫其他经营者参与违法行为或者阻止其他企业退出卡特尔, 否则不能获得全额免除。
其次, 行为要件须同时满足以下几方面:第一, 卡特尔案件参加人须首先向欧盟委员会提供符合减免公告第8条规定的相关资料或证据:(1)企业在欧盟委员会调查前最先申请的, 须提交足以使规制机构展开有针对性调查的资料或证据;(2)欧盟委员会调查开始后, 且尚没有卡特尔参与企业根据第一种情形获得罚款免除的情况下, 最先申请的企业须提交足以使欧盟委员会发现该违反违法行为的资料或证据。在上述情形中, 企业若在调查前检举揭发, 可以当然获得罚款的全额免除, 若在调查后检举揭发则具有一定的不确定性, 是否全额减免须由规制机关自由裁量确定[10]。
第二, 企业自提交申请到欧盟委员会行政处罚程序结束, 必须真诚、全面、持续且迅速地予以合作。对于“真诚” , 欧盟委员会要求申请人提供的信息须准确、无误导和完整[11]。为了有效履行上述义务, 申请者须(1)及时向欧盟委员会提供其所掌握的或虽未掌握但可以获得的相关信息和证据, 特别是与侵权行为同时产生的证据;(2)服从欧盟委员会要求其迅速回答有助于澄清事实的任何要求的命令;(3)让企业在职员工或董事接受欧盟委员会的询问;(4)不破坏、伪造或隐瞒与涉嫌卡特尔有关的资料或证据;(5)除双方另有约定, 在欧盟委员会对该案件发布违法行为告知书前, 不得披露事实或免除申请的任何信息。
第三, 企业向欧盟委员会递交申请后, 应当立即停止该违法行为。除非欧盟委员会认为不停止违法行为对保持调查的完整性十分必要。
第四, 不能破坏、伪造或隐瞒与涉嫌卡特尔有关的证据, 不能披露相关事实或准备提交的申请书中的任何内容, 但向其他竞争规制机关披露的除外。
(二)罚款部分减免的条件及额度
如果企业向欧盟委员会所作的披露不符合罚款全额免除的条件, 该企业可以申请罚款的部分减免。其具体适用条件为:
首先, 企业须提供较欧盟委员会已掌握之证据有显著附加价值(ａｄｄｅｄｖａｌｕｅ)的证据或资料。其中, “附加价值”是指依据证据的性质、详细程度, 强化了欧盟委员会认定违法行为证明力的价值。在对证据的审查中, 欧盟委员会通常认定事实期间内作成的书面证据较事后作成的书面证据更具价值,直接证据较间接证据更具价值 [12] 。企业向欧盟委员会提供证据时可以在欧盟委员会调查开始前提交,也可以在调查程序启动后提交, 即使已有其他企业向欧盟委员会检举揭发, 只要其提供之证据具有显著附加价值, 均可获得罚款的部分减免。此外, 企业行为还须满足罚款全额免除中行为要件中第二—第四的条件。
其次, 在主体方面, 罚款部分减免适用于前三个向欧盟委员会报告违法事实并提交资料的企业。并且该主体不得强迫其他企业参与违法行为或阻止其他企业退出卡特尔。
在认定企业提交的证据资料符合法定条件后, 欧盟委员会根据经营者的申请顺序确定罚款减免的具体额度:(1)第一位符合要件的经营者罚款减少30%至50%;(2)第二位符合要件的经营者罚款减少20%至30%;(3)第三位符合要件的经营者罚款可以减至20%。欧盟委员会在前款规定的减免范围内享有一定的自由裁量权, 主要根据企业证据提出的时间、附加价值的程度、协助程度、继续性等因素确定罚款减免的具体额度。
四、卡特尔罚款减免的程序
(一)罚款减免的申请和受理
企业为获得罚款减免, 应当在欧盟委员会竞争总署作出违法行为告知书前递交申请, 否则将被驳回。欧盟委员会在处理完现有申请前, 不得再行受理与该涉嫌违法行为有关的罚款减免的其他申请。
企业如果申请罚款部分减免, 应当直接向欧盟委员会递交正式申请。若是申请罚款全额免除, 欧盟委员会允许可以先提交免除罚款登记的申请。鉴于实践中很多卡特尔案件的参加者在准备申请罚款减免时不能掌握符合法定条件的全部证据, 欧盟为激发企业检举揭发的热情引入了申请登记制度(Ｍａｒｋｅｒ)。该项制度规定, 企业申请罚款全额免除时可以先进行登记申请, 该登记在个案所需的期限内为豁免申请者保留优先的申请序位, 从而保证企业享有充足的时间收集必要的资料和证据。登记申请一旦被授予, 企业须在规定期限内提交符合免除条件的资料和证据, 完善该登记。企业如果在期限内完善了该登记, 其所提交的信息即可视为在登记授予日提交, 从而获得优先序位的责任减免。
另外, 企业在具备法定条件的情况下也可以向欧盟委员会直接递交正式的罚款免除申请, 但提交正式申请必须满足以下条件:(1)向欧盟委员会提交符合减免公告第8 条和第9条规定的、所有与涉嫌卡特尔有关的、对欧盟委员会有帮助的资料和证据。(2)如果企业最初向欧盟委员会递交了包含假设性条件的资料和证据, 则须提交准确反映证据性质和内容的、详细的证据清单, 以保证清单披露的假设性。
(二)罚款减免的审理和裁判
欧盟委员会收到企业提交的罚款全额免除的申请和证据后, 依据罚款减免公告作出如下处理:(1)核实企业提交的资料与证据是否符合公告第8条规定, 若符合足以使欧盟委员会展开对涉嫌卡特尔的调查或认定该违法行为的, 以书面形式酌情给予其罚款的全额免除。给予企业罚款免除后, 若发现申请者曾是胁迫者, 则可撤销该项免除。(2)如果企业申请明显不符合法定要件, 则以书面方式通知该企业。企业可以撤回因申请罚款免除而披露的证据, 或者要求欧盟委员会根据罚款部分减免的条件予以认定。
欧盟委员会收到企业罚款部分减免申请后, 从以下几方面对申请进行裁判:(1)与欧盟委员会已掌握的证据相比, 企业提供的证据是否具有显著附加价值;(2)企业的行为是否符合公告第12条规定的行为要件;(3)企业应获得的罚款减少的具体额度。如果初步认定企业提供的证据符合法定条件,则在违法行为告知书送达前书面通知该企业罚款减免的意向。若不符合, 则应当在违法行为告知书送达前书面通知该企业。
启示
宽大制度作为激励卡特尔案件当事人检举揭发、退出卡特尔、解决执法困境的一项减免制度, 在卡特尔规制中具有十分重要的现实意义。欧盟卡特尔案件宽大制度演进及发展所揭示的规律及启示对我垄断协议宽大制度的完善具有一定的借鉴意义。
首先, 宽大制度的构建须立足于本国或本地区卡特尔案件法律制裁体系的特点。欧盟宽大制度仅适用于行政罚款责任的减免, 主要原因在于欧盟对卡特尔案件施以的公法责任仅为行政责任。在我国, 现行反垄断法对于垄断协议仅规定了行政制裁, 个别严重的垄断协议, 如串通投标, 可以根据刑法相关规定处以刑事责任。但由于我国《刑事诉讼法》尚未规定“诉辩交易制度” , 因此我国宽大制度适用的免责范围应当仅限于行政罚款的减免。另外, 为了保障宽大制度的有效实施, 我国还应当依托罚款的威慑作用, 只有反垄断法高额罚款的威慑作用与宽大制度的激励作用共同作用, 才会真正起到对卡特尔案件的有效预防与制裁。
其次, 严格控制规制机关的自由裁量权限, 提高宽大制度的确定性, 从而增加企业行为法律后果的可预测性, 提高企业检举揭发的热情。欧盟1996 年引入宽大制度时, 由于赋予规制机关较大的自由裁量权, 导致了宽大制度的确定性及可预测性较弱, 使得该项制度未能较好运用。随后修订时增强了宽大制度的确定性, 极大刺激了企业检举揭发的热情, 使得卡特尔案件发现率急剧增加。因为在宽大制度中, 如果申请罚款减免的企业不能准确预测自己的行为后果, 企业是不会积极利用该项制度的。因此, 为了保障宽大制度的有效运用, 我国在宽大制度的构建中应当严格控制规制机关的自由裁量, 明确规定企业若符合全额减免条件的应当一律免责;若符合部分减免条件的, 则应明确罚款减免的具体额度。
再次, 明确宽大制度的适用要件, 为企业的检举揭发行为提供明确的行为指引。为激励企业揭发卡特尔的热情, 应将罚款全额免除的条件扩展到调查程序启动后最先提供对规制机关认定违法有帮助的申请者, 从而实现对秘密卡特尔的有效制裁。具体来看, 我国应在《反垄断法》中明确规定罚款全额免除的如下适用要件:(1)违法行为者在卡特尔调查前最先提供可使规制机关展开调查或者在调查开始后最先提供有助于规制机关认定违法行为的资料或证据的;(2)企业自提交申请到行政程序结束, 应当与规制机关全面、真诚、持续、迅速地予以合作;(3)已停止违法行为;(4)不得隐瞒、破坏、伪造与违法行为有关的证据;(5)不是违法行为领导者或策划者, 没有强制其他企业参加违法行为或阻止其他企业退出违法行为。企业申请罚款部分减免的, 除应当满足上述(2)-(5)条件外, 其所提供的证据应当对规制机关认定违法行为具有显著附加价值。
最后, 为激励参加企业检举揭发的积极性, 保障具有申请意向企业的正当利益, 在程序上应当建立申请登记制度。因为, 在实践中很多卡特尔案件参加者在准备申请时尚未或不能掌握所有的信息,因此, 为了保障具有申请意向企业的正当权益和其检举揭发的积极性, 我国应当引入申请登记制度,规定企业在申请罚款减免时可以先提交“登记”申请, 该登记为较早其保留优先申请的序位, 申请者如果在规定期限内完善了登记内容, 该登记时间即可视为正式申请的时间, 申请者可以获得优先序位的罚款减免。该项制度不但保证具有申请意向企业可以享有充足的时间收集必要的资料和证据, 维护了其正当利益, 还可以使规制机关及早发现、防治违法行为。