论社会保险权的财产权属性

一、文献回顾与分析
社会保险权作为参保人分摊社会风险、获得社会保险给付、保障基本生存的重要权利，为其在充满各种风险的市场经济中劳动就业、结婚生养以及老年退休的人生历程消解了不确定性。因此，对社会保险权属性的界定，不仅有重要的学术价值，更关乎到广大参保人基本生存权、发展权以及社会秩序安定的实现。目前，学界对社会保险权的法律属性，从法理、宪法、社会法等多个层面展开，已有较完整的研究。但从对现有文献的梳理来看，对社会保险权是否具有财产权的属性，学界仍有争议。
认为社会保险权不具有财产权属性的学者，主要是将其放置在宪法层面的范围内讨论。倘若社会保险权利中给付请求权视为公法上请求权并受宪法财产权保障，那么未来立法者基于财政负担或社会政策考量调降给付水准或废除给付时，将会构成财产权的剥夺，必须进行补偿才能进行合宪的缩减或废止，其结果将会导致实质限缩立法者在社会政策上的形成自由。此外，在社会保障体系中植入“应计算的财产权”的概念将剥夺政府调整该制度所要求的随着经济条件而不断变化的灵活性与大胆性。
在普通法层面上明确认为社会保险权具有财产权属性的学者有，郑尚元、扈春海（2018），林嘉（2018），张荣芳（2018、2017），栗燕杰（2017）等。郑尚元、扈春海认为社会保险的保险性具有一定交易性，被保险人缴费在先的制度设计使得社会保险给付融入了相当程度的交易因素，因而社会保险给付具有经济价值，社会保险权具有一定的财产权属性。栗燕杰则从社会保险权的发展趋势中得出结论，认为社会保险权利正逐步走向越来越带有财产权色彩的发展趋势，表现在社会保险权的可携带、可叠加、可累计的趋势，以及不因为这种携带转移、叠加合并、累计计算而导致权益减损的趋势，具有类似于一般财产的便携、累计属性。此外，社会保险权的财产权属性可最直观的体现在养老金权益上，林嘉认为养老金权益包括：养老金请求权、期待权和可期待利益，养老金的请求权和期待权是权利人履行了法定义务后的对价，与财产权无异。
在宪法层面上，孙迺翊（2017）从年金改革、信赖保护原则与年金期待权之财产权保护的视角，对社会保险权作为宪法层面的财产权与国家社会保险制度改革或调整之间的关系进行了探讨。她认为，从宪法对财产权保障的视角出发，认为社会保险权利具有财产价值的公法上权利，应受宪法财产权的保障。邵惠玲（2011）也认为社会保险给付之法律权利，是以限制自由之保费义务所换得，具有医疗替代与薪资等经济安全价值，应受到宪法财产权的保障。
虽然社会保险权是否属于财产权有争议，但争议的核心主要是法律技术或程序的问题，即参保人的社会保险给付请求权究竟应该受到多大程度的宪法保障，从而平衡好社会保险制度中的社会利益与参保人私人财产性利益，以至于不对国家进行必要的调整与改革造成阻碍的问题。因此从文献的梳理中可以看出，学界对社会保险权具有财产权的属性认识经历了一个发展过程，但基本共识是承认其具有财产权属性。然而，当前的研究还存在以下不足之处：（1）这些研究大多对社会保险权财产权属性的关注集中于最近几年且较为零碎，也未形成系统的研究。（2）由于现代财产的内涵已从有形之物扩张到“财产利益”甚至“无形之发展机会”，作为无形之发展机会的新型财产权与社会保险权的理念目标更为契合，而学界对社会保险权财产权属性的研究仍属于传统财产权的范畴，没有与新型财产权研究相结合。（3）对社会保险权财产权属性的研究主要是一种零散的学理研究，并未结合我国实践中的具体问题进行分析与反思。据此，笔者在学界的基本共识上试图进一步对社会保险权财产权属性进行系统的理论回顾，并对社会保险权财产权属性的法理基础进行分析与探讨，最后结合我国社保险权财产权属性的实践现状进行反思，以期更好的保障作为财产权的社会保险权。

二、社会保险权财产权属性的历史追溯
（一）从恩惠到权利的发展脉络
社会保险制度最初是以零星个别的、小团体范围的劳动互助形式出现的，主要表现为社区、教会、基尔特团体互助互济。在此时期，固守着传统“守夜人”角色的国家普遍认为失业和贫困这些经济问题是由个人自身懒惰导致的，政府不应介入。因此国家对个人或弱势团体提供的物质扶助被认为是道义上的恩惠，并未形成制度性、赋权性的给付。
随着工业革命的深入，大量诸如工伤、大规模失业以及贫困等超出个人能力控制范围之外的社会问题严重危及社会秩序，使得国家的角色开始转变为积极的“掌舵者”，并基于社会安定、稳固政权的考量，接管了对国民基本生存的照顾。19世纪80年代，面对经济不景气、社会主义思想盛行、劳工运动兴起，俾斯麦政府以国家立法的形式通过了三部社会保险的法律——《疾病保险法》（1883年）、《工人赔偿法》（1884年）、《伤残、死亡和养老保险法》（1889年）。这三部法律被视为西方社会保险制度体系建立的标志性文献，社会保险由此开始从一般性的制度安排逐渐发展成确认与保障社会权利的制度。
20世纪40年代，英国宣布建成世界上第一个“福利国家”，其特征是扩大覆盖对象、扩大风险覆盖范围、提高待遇标准、强调国家和个人共同责任，社会保险制度的基础规范理念开始逐渐不再仅仅局限于对社会弱者的扶持，而是通过更多的考量社会安全、人格尊严和自由发展等因素使制度遍及生活各个领域，其对象也逐渐扩及全体国民。1948年《世界人权宣言》第24条规定“于失业、患病、残废、寡居、衰老或因不可抗力之事故致有他种丧失生活能力之情形时，有权享受保障。”随后在1966年制定的《经济、社会和文化权利国际公约》中规定了“缔约国应承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”
从上述发展历程来看，社会保险权经历了恩惠到确权、扩面，再到获得国际认可的几个阶段，其基本人权和社会权利的属性日渐深厚，但在这个过程中财产权属性仍未被凸显。当参保人自身的社会保险给付请求权与期待权受到损害时并没有声称这些权利是私人财产的主张，法律对此也没有明确规定。一直到20世纪70年代各国司法实践中出的一些相关案例判决才开始改变这一状况。
（二）各国相关案例判决的实质推进
“权利的生成过程理论”认为，基本权利都有着从道德权利向法律权利转化的过程。包括社会保险权在内的基本社会权利最初仅有价值宣示的纲领性地位，并不具备法律权利的实际效力，即不具备可请求、可救济的权利特征。社会保险权可请求、可救济的特征正是在对其财产权属性的确立过程中被实现和具体化的。而在社会保险权被认可为具有财产权性质的艰难历程中，法院的判决起到的作用最为关键。
20世纪70年代初期，美国最高法院出现了一系列将政府给予的福利或利益认可为新型财产权的著名判例。在“Goldberg诉Kelly”案中，最高法院将福利待遇定义为法律权利而非馈赠，并认为如今大量重要权益都来自政府，例如农民和商人的津贴……个人的社会保险养老金等，所有这些资源，无论是公共的还是个人的，都不再被视为是政府的馈赠。在“大学管理委员会（Board of Regents）诉Roth案和Perry诉Sinderman案”中，法院判决中明确承认政府福利是法定权利，是财产利益。而在这些判例出现之前，美国一直将社会福利视为政府的馈赠，而非私人的财产权利，因此政府对社会福利之给付对象、标准有巨大的自由裁量空间；在这些判决之后，社会福利接受者的地位得到了根本性的改变，政府福利成为受司法保护的法定财产性权利，由于财产权是一种受宪法保护的基本权利，因此任何对财产权剥夺的行为都必须遵循严格的法律程序。
将社会保险权视为财产权最具指标性意义的案件则是德国联邦宪法法院于1980年作出的判决。该判决以“个人支配性”、“基于先前的自我给付”以及“生存保障”三项判断基准，认为基于社会保险所生之给付期待权，应受宪法财产权保障。此外，该判决更是细致地区分年金计算公式中的“个人关联性”要素与“社会关联性”要素，发展出保障强度不同的“层级化财产权保障”论述：前者属于财产权保障之核心，立法者不得任意删减；后者具有社会重分配之功能，就此立法者有较大之形成调整空间。自此之后，社会保险权中的给付期待权与请求权的财产权属性，基本得到确立。

三、社会保险权中的传统财产权与新型财产权
（一）从传统财产权到新型财产权的考察
财产的内涵经历了从传统到现代的变迁。传统财产强调对有形之物的占有、交易与使用，在法律上则受由意思自治主导的私法调整，以尽可能地排斥国家公权力的干预。然而随着工业革命与市场扩张运动的深入，越来越多的人进入城市成为产业工人，相比对物的所有及其存续保障而言，工资薪金、国家福利给付和其他财产利益对他们维持自身生存和发展的意义更加凸显。财产权的保护范围随着时代的变迁，从有形之物扩张到“财产利益”，从单纯“存续保障”发展至包含“价值保障”，国家提供的福利给付问题开始被涉及。1960年代，赖希（Reich）教授在《耶鲁法学杂志》发表了两篇重要论文，首次详细阐述了新型财产权理论。他认为社会福利、补贴、职业许可等传统“政府馈赠”对个人生存、发展极为重要，已成为现代社会重要的新型财产。此学说很有影响，在上诉“Goldberg诉Kelly”案中，美国最高法院主审法官甚至在判决中直接引用了赖希教授这两篇论文中的观点来作为裁判的理由。
事实上，公共权力是财产概念变迁的最大推力。“现代行政以及突破与超越了‘侵害型行政’这种传统的范围，更多地发展为一种‘给付型行政’。他承担了涵盖广泛的计划性行为、社会救济与社会保障的任务。”这种新型财产权理论关注的重点是政府与权利持有者之间的关系，而非私有财产与其持有者之间的关系。因此，包括社会保险给付期待权与给付请求权在内的新型财产已远远超出建立在民法基础上的私人财产，个人基本生存和未来发展的保障在很大程度越来越有赖于建立在参与、分享国家提供的新型财产性权利基础之上。
进一步来看，这种新型财产本质上是公民享有国家提供的生存保障、能力扩张的平等机会。国家给付的发展机会成为现代社会新型权利的客体，形成国家、企业组织与公民之间围绕着发展机会及其分配而展开的纵向的社会给付法律关系。在奉行自由竞争的市场经济中，巨型企业组织、个体商户、精英阶层、普通劳动者等市场主体之间的巨大差异是在所难免的逻辑，国家介入其中并不是为了消除这种差异，而是为了提供托底的生存保障与扩展实质能力的发展机会。因此，公民能够享有以及在恰当程度上享有这些公平发展机会，成为新型财产权利的应有内涵。
（二）社会保险权作为财产权的法理基础
在德国20世纪80年代关于社会给付请求权是否为宪法财产权保障标的的争论中，联邦最高法院提出的“三柱理论”认为：社会保险权之所以具有财产权的属性，主要是因为它是透过相当的自我给付、具有个人支配性、负有生存保障作用的权利。首先，关于透过相当的自己给付。社会保险的关键之处就在于依风险共同体成员所缴纳的保费而形成的给付关系以及社会互助的功能。由于社会保险制度的社会性，使得保费与回报不具有明显的对价性，风险共同体成员之间并不计较经济交换的公平性，而是在风险发生时依照成员之间的相互性所形成的社会连带关系。然而社会保险制度这种相互性关系也是建立在其个人责任的私法性基础上的。参保人并非单向性地接受社会的协助，更重要的是要先履行缴费责任，这种先前的缴费具有保险性与一定程度的交易性，是参保人请求社会保险人给付保险给付的前提。因此，这种基于先前的自我缴费，将国家单向性给付的社会救助给排除在了财产权利之外。其次，具有私使用性主要是指参保人对社会保险给付的期待利益和保险待遇表现为金钱、物质或服务的最终给付，可以像财产权利一样自由支配。最后，生存权保障主要着眼于大多数国民生存的经济基础有赖于具有工资替代功能的社会保险给付。
以上，主要是从传统财产权的角度来透视社会保险权的财产权属性，与社会保险权消极层面的目标相符。社会保险权的权利理念不仅有消极性目标的内涵，更蕴含着积极性目标，前者主要在于消极地分摊社会风险、弥补损害和免除参保人的后顾之忧，后者则强调通过对社会保险权的确认与保障来积极地提升个体人格尊严与自由发展的机会。（见下图1）

在现代福利国家的立法理念中，对社会弱势群体的保护与照顾已不再是中心理念，社会保障立法更多考量提升人格尊严、人的自由发展与安全因素。如德国《基本法》中的“社会国”条款规定，社会福利国家的重要任务是：“在宪法允许的秩序内核在经济许可的条件下，在形式上的基本权利保障范围以外，又在政策规定的最小范围内，尽量为全社会成员享有个人自由、人格自由发展、法律面前人人平等和择业自由等基本权利创造物质条件，并保障他们体面、尊严地生活。”因此在社会保险制度扩大覆盖面的同时，社会保险权积极层面的目标越来越被凸显。这一点与作为无形之发展机会的新型财产权更为契合，是国家在考虑社会主体之间现实能力、经济地位等因素差异的基础上进行的赋权与确权，是对市场原教旨主义的否定或反向逻辑。因此，更多地强调社会保险权的新型财产权属性，不仅可以使得社会保险制度不再仅仅是被国家精巧设计的社会稳定器、减压器（消极目标），更在于在凸显社会成员的主体地位、增加个人自我发展机会、彰显人性尊严（积极目标），同时有助于社会保险主体的权利与义务获得确定性与连续性（制度可持续性）。

四、我国社会保险权财产权属性的实践反思
从上文的理论回顾与分析中可以看出，社会保险权在普通法层面上被认定为具有财产权属性在理论上并没有障碍，只是随之而来的会涉及到宪法正当程序保障的问题。事实上，实行缴费的社会保险制度逐渐培养了人们通过契约形式来确立个人所得的权利意识，因此社会保险制度中社会保险权的财产权属性具有及其广泛的民众合法性基础。然而，学理上虽如此，但我国的实践却不尽人意。
（一）我国社会保险权财产权属性的实践缺陷
首先，从立法理念上看，我国立法上缺乏社会保险权财产权属性的保障理念。我国《社会保险法》第1条明确立法的目的之一是为了“维护公民享受社会保险待遇的合法权益”，第4条规定了“个人依法享受社会保险待遇”，第73条第2款规定“社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇”。我国《社会保险法》不仅没有明确社会保险给付请求权为财产性权利，还将“给付”表述为“待遇”，即“社会保险待遇”。有学者认为：待遇一般总与某种特殊贡献联系在一起为“优待”，其一般不具备普惠可能，总是与“享受”、“荣誉”等相通，一般是单向发放并不具备法律上的请求性，且由于工伤、失业、疾病等皆为人生的不幸，因此称为“待遇”并不恰当。 笔者也深以为然。一方面，从给付这个词的含义来看，给付为债务人履行作为或不作为的义务，给付如作为动词则与债之履行同义，如为名词则为债之标的。因此，表述为“享受社会保险给付”更能体现财产性权利；另一方面，社会保险权中的财产性权益被表述为“社会保险待遇”，是完全忽视社会保险权积极目标和新型财产权属性这一个层次的，其理念基本上是将社会保险制度定位于国家建立并实施的一种惠民制度，导致立法层面上社会保险权财产权属性易受到公权力的不当侵害，不利于权利的实现。
其次，从制度设计上看，我国社会保险权财产权属性的制度设计存在诸多不合理之处。从财产权视角来审查，社会保险权的保护涉及到三个基本性问题：一是什么是社会保险权的财产性权利；二是社会保险权的财产性权利的范围，包括期待利益，如何界定；三是作为财产权的社会保险权如何保护。在这三个问题上，我国相关法律制度的设计均存在诸多不足。由于社会保险是一种在生命周期内或相关群体间进行再分配的制度，意味着：一方面参保人权益的实现需要较长的等待期间，如养老保险需要连续缴费15年才能有领取资格；另一方面强调群体中的连带责任而形成了不以经济交换公平性为出发点的相互性关系，使得保费与回报不具有明显的对价性，因此私人财产性的权利因素被稀释和淡化。加上社会保险制度的发展还依赖于国家经济（尤其是国家财政）的状况，这众多因素使得在实践中参保人社会保险权财产性权益实现的前提条件过于纷繁复杂，因此具体制度设计的合理性显得尤为重要。然而，我国社会保险中大量存在的诸如双重社会保险关系清理（主要体现在双重养老保险）、社会保险转移接续不足、社会保险给付与缴费对价性不明显、个人账户空账运行以及统筹层次低等制度自身不合理设计所导致的问题，严重有损社会保险权的可携带性、对价性、期待性、可请求性等财产权属性的实现。更为严重的是，由于缺乏严格的正当程序保障，导致政府对参保人社会保险权益的不利调整等行为严重侵犯了被保险人的财产权。如在退休年龄、薪资计算基准等方面，政府提高或改变原定的计算标准，会影响社会保险权的财产权内容，从而可能构成对财产权的限缩。但由于立法上公权优位和“惠民”理念的长期存在，我国对这些影响财产权内涵因素的调整显得过于随意，缺乏应有的配套程序予以保障，使得我国社会保险权财产权属性的实现基础非常薄弱，参保人权益极易受到公权力侵害。
最后，从司法实践上看，社会保险权财产权属性的司法实践进展困难。笔者以“社会保险权”、“财产权”为关键词在科威先行·法律信息网站上进行精确检索，一共才得到41个相关案例（访问日期截止：2018年12月24日），可见将社会保险权直接作为财产权来向法院提起诉讼的情况在我国非常稀少，对社会保险权财产权属性的认定推动上明显不足。从这些已有案例来看，值得注意的信息包括以下三点：
第一，参保人主要以《社会保险法》第83条、《行政诉讼法》第12条、第47条第1款和《国家赔偿法》第4条的法律规定来进行维护自己社会保险权的财产性权益，然而现实效果不佳，参保人诉求获得支持的（包括部分获得支持）仅为7件。
第二，在这些案例中，将社会保险权视为财产权的均为参保人。例如，有参保人诉称：被告（深圳市社会保险基金管理局）长期不履行对第三人员工缴纳社会保险金的征缴、审核、监管的法定职能，纵容和放任第三人拒绝为员工缴纳社保和少缴社保，被告社保监管的行政不作为损害了原告（参保人）的社保权益和财产权。
第三，法院在判决理由中直接将社会保险权视为财产权的仅有1件。在该案中，法院认为：社保权利是一种财产权利，由于受益人李某坚持不愿意购买社保，并要求将社保发放到其工资中以增加其工资收入，因此，应认定为是对其社保权利的放弃，也是其对自己财产权利的一种处分。该案件主要涉及参保人关于自愿放弃社保的“声明”是否有效的问题，深圳中院认为，由于对未购买社保存在重大过错，因此李某自己应对未购买社保所造成的损失承担全部责任。可见充满吊诡和悖论的是，唯一一件法院在判决中承认社会保险权是财产权的案例，其结果却是反向性地减损而非增加了参保人社会保险权的财产性权益。
（二）我国社会保险权财产权属性的实现与保障
由于我国立法上公权优位和“惠民”理念的长期存在，以及正当程序的欠缺，使得社会保险权的财产权属性非常薄弱，参保人的财产性权益极易受到公权力侵害，而且在社会保险权的财产权受到侵害时，参保人难以按照财产权受侵犯的程序标准和认定方式获得救济。因此，判断我国社会保险权是否具有以及在多大程度上具有财产权属性，关键不在于参保人对社会保险给付的期待和请求，而在于期待或请求的状态被破坏后，参保人能不能得到有效的法律救济，如果不能，那实际上就没有财产权属性可言。为充分实现和保障我国社会保险权的财产权性质，笔者认为应从社会保险法和宪法等多个方面进行完善以防止公权力的随意侵害。
实体法层面的社会保险权财产权属性主要强调的是私法上具有交易性、对价性的财产权。在这个问题上，我国学者已经有较深入的研究，研究的重点是如何保护等待期间的期待利益和风险事故发生时的给付请求权。对此，首先，《社会保险法》与相关法律首先应明确社会保险权的财产权属性，剔除社会保险“待遇受领”的理念，将社会保险待遇的表述直接改为社会保险给付，更好的体现财产权属性。其次，特别是随着社会的发展，在国民的生活水准保障将越来越有赖于政府行政给付的背景下，在立法上更应强调社会保险权的积极目标与新型财产权的属性。最后，要明确社会保险权的充分实现取决于其财产权的明确对价，因为社会保险与社会救济不同,前者社保费的缴纳义务与社会保险给付受领权利之间形成对等关系。申言之，宪法法律保障私有财产，不在于消除社会的不平等，而是以法律秩序确立人与人之间经济地位的差异。因此在社会保险中明确这种对价性本质目的是，一方面为了确立缴费的激励机制从而区分不同薪资阶层之间的地位差异，另一方面则是为了区分就业者与失业者、受领社会救助者之间的地位差异。
宪法层面的社会保险权财产权属性强调的是公法意义上的社会保险权，社会保险权的权力人为国家，其依据相关立法规定征收、管理、运行及给付社保费，以保障参保人社会保险权的实现。在这一过程中，对于参保人社会保险权财产性权益的公权力限制，应接受合宪性审查。我国《宪法》中并没有规定限制私有财产时遵循的原则，但13条规定了国家征收私有财产的条件，即为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民私有财产实行征收或征用并给予补偿。因此，对财产权的限制必须有明确的公共利益事由为前提。从宪法一般原理出发，对财产权作出的任何限制，还要遵循法律保留原则和比例原则的要求。在宪法和程序法上的限制，实质上是依照私人财产神圣不可侵犯的传统及发展，保障参保人社会保险权利非经正当的程序和适当的补偿，是不能任意被公权力减损的。从发达国家的司法实践中可以看出，通过确认社会保险给付为受公法调整的新型财产权从而赋予了其可诉性。虽然发达国家这种严格的程序保障，会对政府在社会保险中的自由裁量权造成一定的限缩，但是在中国当前社会保险权财产权属性不明晰的实践现状下，这种严格的程序保障是尤为必要的。
我国可以结合德国在司法实践中发展出的“层级化财产保障”理论，细化社会保险权财产权的保障范围。社会保险权中具有对价性、预防性、“个人关联性”的传统财产权属性部分属于财产权保障的核心，应受私法调整，政府不得任意删减。其理由在于，个人先前的缴费反映出被保险人对社会保险制度的贡献程度，因此政府补助的比例越低，被保险人自己负担的比例就越高，被保险人个人关联性越高，越符合财产权中的个人先前缴费的要件，受到财产权保障的程度也越强；社会保险权中具有提升和促进发展机会特征以及“社会关联性”的新型财产权属性部分具有社会重分配效果，应受公法调整，就此立法者可以有较大的形成空间。其理由在于，在这种社会关联性中，政府承担的保费责任或补贴责任越高，受财产权保障的程度也就越低。但由于对社会保险权益的限缩，具有侵害个人财产权利益的性质，从此这一方面来看，笔者认为即使是对社会保险权新型财产权利益的限缩也应该在必要的最小限度内进行。

五、结语
社会保险权是保障社会公民基本生存的社会权利，在发生法定的社会风险事故时，参保人可以依据这项权利向国家提出相应的给付请求，以度过暂时的生存困境，并获得进一步的发展。对国家来说，应采取积极措施和长效机制以使社会保险权的财产性权益得到最佳保护。由于社会保险权的内在体系较为复杂，不仅有基于缴费部分而形成的私人财产权内涵，也有关涉到生命周期与社会群体之间的社会连带性内涵，并非一个固定数额的财产性权利，该数额会随着经济发展状况而进行动态调整，因而为社会保险权财产权属性的研究带来了一定的困难。本文从传统财产权到新型财产权的变迁视角考察社会保险权的财产权属性，理清了社会保险权财产权属性的层次范围，强调了新型财产权属性的重要意义，并探讨了我国相关领域的实践缺陷及其改进路径,但所有这些无疑是极为初步的，相关的研究还有待宪法学界和社会法学界合力深化。