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新时代十年宏观调控法实施的成就、经验与展望

徐孟洲    2022-11-28  浏览量:148

正文:

 尊敬的各位领导、各位专家学者、各位线上线下参会的贵宾:

大家中午好!

今天我发言的题目是《新时代十年宏观调控法实施的成就、经验与展望》。经济法实施的专题论坛分为宏观调控法实施和市场规制法实施两部分,由本人和孙晋教授分别承担。下面我对新时代十年来我国宏观调控法实施所取得的成就、经验以及对未来的展望三方面向大家做简略汇报。发言中有不当之处,请大家批评指正。


一、新时代十年宏观调控法实施的成就

党的十八大以来,党和国家一直把经济体制改革确定为我国全面深化改革中核心问题,着重处理好政府和市场的关系,推动使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。我国经济法正是以处理经济体制改革核心问题为导向,以促进与保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用作为中心任务,把国家实施宏观调控和市场规制过程中发生的经济关系调整好。宏观调控法是我国经济法体系中的主要组成部分。宏观调控法通过发展规划法、产业政策法、财政税收法、货币金融法、国有资产管理法、政府投资法和对外经济贸易法等法律的实施,规范政府宏观经济活动,维护国家宏观经济秩序,防范经济和金融系统性风险,保证国民经济持续健康运行和平稳发展。

2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”,“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展” 。宏观调控法的实施是以促进和保障宏观调控主要任务为目的。它通过自己所特有的发展规划法、财政税收法、货币金融调控法等的实施,从法律上支持和保证完成国家宏观调控的主要任务。

法的实现或实施是良法善治的保障。法的实施主要依靠严格执法、严格公正司法和全民自觉守法。由于宏观调控法宏观性、政策性和决策性强,它的实施主要表现为依法决策、经济执法和国家机关、公司企业等经营者的守法为主,实施中真正进入司法程序的案件相对较少,这是特点之一,其次,宏观调控法与经济政策紧密相连,因此,严格执行党和国家政策对于宏观调控法实施的支持极大。

十年来,我国宏观调控法实施的最大成就,就是规范和保障更好发挥了政府宏观调控的积极作用。具体而言,宏观调控法的实施在服务国家经济建设和改革发展中取得的巨大成就,主要表现为以下几点:

(一)宏观调控法的实施,促进和保障国家经济实力的跃升

十年来,特别是2020年以来,面对世界百年未有之大变局和世纪疫情冲击带来的国内外经济社会发展环境激烈而复杂变化,世界所有发达经济体国家的国民经济增长大幅度下滑的压力下,而我国各族人民在以习近平同志为核心的党中央领导下,依托社会主义根本制度和基本制度,全面贯彻新发展理念,精准实施宏观调控法制度,着力推进供给侧结构性改革,构建新发展格局,促进高质量发展,为我国经济实力实现历史性跃升做出了重大贡献。

十年来,我国“国内生产总值从五十四万亿元增长到一百一十四万亿元,我国经济总量占世界经济的比重达百分之十八点五,提高七点二个百分点,稳居世界第二位;人均国内生产总值从三万九千八百元增加到八万一千元。谷物总产量稳居世界首位,十四亿多人的粮食安全、能源安全得到有效保障。城镇化率提高十一点六个百分点,达到百分之六十四点七。制造业规模、外汇储备稳居世界第一。建成世界最大的高速铁路网、高速公路网,机场港口、水利、能源、信息等基础设施建设取得重大成就”。我国经济实力实现历史性跃升。

十年来,我国国民经济和社会发展之所以取得这些成就,除了其他优势条件外,国家贯彻积极的宏观调控政策和实施宏观调控法,运用发展规划法制度、财税法制度、货币金融调控法制度、产业政策法制度、政府投资法制度和对外经济贸易法制度等,对宏观经济活动的规制和调控保障作用是分不开的。以发展规划法制度实施为例说明,宏观调控法实施对我国经济实力实现历史性跃升的作用。在我国宏观调控法的实施中,依据发展规划法制度 ,编制与实施《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和每年制定实施的年度国民经济和社会发展计划,对国民经济和社会发展进行战略规划和引领;依据发展规划法制度 ,编制与实施各类国家级专项规划,如2015年5日19日国务院发布《中国制造2025》, 2018年2月发布《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,2018年4月14日,中共中央、国务院批复《河北雄安新区规划纲要》,2019年2月18日发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》等等。实施发展规划“引领经济社会发展,是党治国理政的重要方式,是中国特色社会主义发展模式的重要体现”。规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力。国家都要举全国之力,集全民之智,实现未来发展蓝图,在国家规划中规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务,这些规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务,是政府对人民群众的承诺,必须完成。因此,发展规划法的实施对引领和推进国民经济发展具有巨大的作用。宏观调控法实施的最大成就之一,就是促进和保障国家经济实力的跃升。

(二)宏观调控法实施,推进脱贫攻坚,促进共同富裕和社会公平正义,助力完成全面建成小康社会的历史任务

十年来,宏观调控法的实施在推进脱贫攻坚,完成全面建成小康社会的历史任务发挥了促进和保障作用。这期间的宏观调控法的实施主要通过发展规划制度、财政预算和税法制度,发挥金融调控法制度、政府投资法制度等着力精准扶贫,进行历史上最大的脱贫攻坚战,使全国八百三十二个贫困县全部摘帽,近一亿农村贫困人口实现脱贫,九百六十多万贫困人口实现易地搬迁,历史性地解决了绝对贫困问题,完成了全面建成小康社会的历史任务。

“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕,不是少数人的富裕,也不是整齐划一的平均主义。”十年来,宏观调控法的实施始终朝着全体人民共同富裕的目标努力,在创造新增就业机会、提升城镇居民收入水平、优化公共服务、乡村振兴等方面,通过实施发展规划法的立项、财政法的预算资金拨付、税法的税收减免优惠和金融法的融资普惠支持,从而使全体人民享受共同富裕的生活。例如,十年来我国人居环境持续改善,2021年末,城市污水、生活垃圾无害化处理率分别为97.5%、99.9%,分别比2012年末提高10.2、15.1个百分点;2020年末,城市人均公园绿地面积达14.8平方米,比2012年末增长20.5%。农村环境综合整治稳步推进。2021年末,全国农村卫生厕所普及率超70%,生活垃圾进行收运处理的自然村比例稳定保持在90%以上。

党的十八大明确提出,公平正义是中国特色社会主义的内在要求。实现社会公平正义是由多种因素决定的,首先是提高经济社会发展水平。宏观调控法的实施促进国家经济社会发展水平的提高,为保证社会公平正义提供了坚实物质基础和有利条件。其次是要分好蛋糕,通过财政预算法、财政转移支付法、税法优惠、信贷支持等制度进行调控,精准扶贫,缩小居民收入差距,使人民具有获得感、幸福感,体现了分配公平。

(三)宏观调控法实施,推动供给侧结构性改革

2013年以来,我国经济发展进入了新常态,面临着很多前所未有的新矛盾、新问题和新挑战。面对挑战,2015年习近平同志首次公开提出“供给侧结构性改革”,此后,党中央和国务院多次会议都强调“供给侧结构性改革的根本,是使我国供给能力更好滿足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要,从而实现社会主义生产目的”。要“以供给侧结构性改革为主线”。2019年2月22日,中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体学习,首次提出“金融供给侧结构性改革”。

十年来,我国宏观调控法实施为供给侧结构性改革服务做出了巨大的成就。根据国家统计局2022年9月13日发布的《党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之一》的数据:供给侧结构性改革深入推进。“制造强国”战略加快实施,产业发展向中高端迈进。2021年,制造业增加值达31.4万亿元,比2012年实际增长74.3%,2013—2021年年均增长6.4%;服务业发展量增质升。2021年,服务业增加值达到61.0万亿元,比2012年实际增长90.7%,2013—2021年年均增长7.4%;占国内生产总值的比重达53.3%,提高7.8个百分点;需求结构持续优化。消费成为经济增长主要推动力。2021年,最终消费支出对经济增长的贡献率为65.4%,比2012年提高10.0个百分点;高于资本形成总额51.7个百分点,是经济增长第一拉动力。投资结构不断优化,服务业和民间投资较快增长。2013—2021年,第三产业投资、民间投资年均均增长8.9%。

这期间,供给侧结构性改革之所以取得的这些成就,除了其他优势条件外,是与宏观调控法实施为供给侧结构性改革服务发挥了促进和保障作用紧密相关的。例如,通过规划法,确定补短板、谋创新、促转型,推动高端装备制造业快速发展规划项目,然后根据财政预算法、税法、金融法的规定,给这些国家规划立项的专门项目,提供财政支持、税收优惠和信贷支持等措施,极大的支持和保障了供给侧结构性改革的稳步推进。例如,为推进农业供给侧结构性改革,财政部、农业部联合印发《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》(2016年12月),进一步提高农业补贴政策的精准性、指向性和实效性,大规模推进高标准农田建设和土地整治。

(四)宏观调控法的实施,支持绿色低碳经济发展

党的十八届五中全会提出绿色发展。在党的十九大报告中,习近平总书记再次强调要提高 “全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性” 2021年9月22日,党中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,明确提出,“推进经济社会发展要以全面绿色转型为引领。” 能源生产使用调整优化。能源生产和消费向清洁低碳、安全高效转变。2021年,天然气、水核风光电等清洁能源占能源生产总量的比重为26.4%,比2012年提高11.1个百分点;占能源消费总量的比重为25.5%,提高11.0个百分点。

宏观调控法的实施,发挥发展规划法、财税法、绿色金融法等制度,大力支持发展清洁能源,助力发展绿色低碳经济,取得了举世瞩目的巨大成就。

(五)宏观调控法的实施,统筹推进疫情防控与经济社会发展

2020年在武汉突发新冠肺炎疫情。习近平总书记指出,“这次新冠肺炎疫情,是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对我们来说,这是一次危机,也是一次大考。” 为了遏制疫情蔓延,按照党中央、国务院的部署,我国政府立即启动了最全面、最严格、最彻底的防控应对举措。包括封闭管理、启动了重大突发公共卫生事件一级响应、决定抢建火神山/雷神山医院和方舱医院、统一调度防护物资实行对口支援。2020年4月党中央为复工复产推出经济政策措施16条政策, “稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”工作,即“六稳”,全面落实“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”,即“六保”任务,还要加强防控疫情反弹。

政府以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。宏观政策主要包括:一是积极的财政政策要更加积极有为,提高赤字率,发行抗疫特别国债,增加地方政府专项债券,提高资金使用效率;二是稳健的货币政策要更加灵活适度,运用降准、降息、再贷款等手段,引导贷款市场利率下行;三是推动数字经济、新材料、物联网、现代农业等发展的产业政策。通过宏观调控法的实施,我们取得了统筹推进疫情防控与经济社会发展的成就。 

(六)宏观调控法实施,有力应对美国挑起的经贸科技战

从2017年1月特朗普政府上台,以关税和新的贸易协议为手段,发动对华贸易战。2017年 7月6日宣布对从中国进口的价值340亿美元的商品征收关税,而最终将对中国出口到美国的总价值高达5500亿美元的商品征收惩罚性关税。继发动贸易战后,又发起科技战,据研究统计,自2018年7月起被美国征收关税的2500亿美元中国商品中,有多达60%直接或间接与科技及高端制造业相关。2021年拜登维持贸易战。

针对美国政府挑起的贸易战、金融战和科技战,实施宏观调控法的对外经贸、货币金融、财税和发展规划等主要法律制度,我们也取得了巨大的成就。根据2022年10月20日,从海关总署获得的数据,显示:十年来,我国货物贸易进出口量连创新高,从2012年的24.4万亿元人民币增加到去年的39.1万亿元,增量达14.7万亿元,接近2009年全年进出口总值;国际市场份额从2012年的10.4%提升到去年的13.5%,全球货物贸易第一大国的地位更加巩固。十年来,我国对外贸易高质量发展持续推进,外贸经营主体增长了1.7倍,外贸“朋友圈”不断扩大,与“一带一路”沿线国家贸易持续深化畅通。

此外,为了更有利于政府金融调控职能的发挥,实施好金融调控,创建了国务院金融稳定发展委员会和地方金融法院。

2017年7月14日,在北京召开的全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。国务院金融稳定发展委员明确了五方面主要职责:一是落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;二是审议金融业改革发展重大规划;三是统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;四是分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;五是指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。国务院金融稳定发展委员会的设立使我国金融调控部门机构的组织格局进一步得到发展和完善,更有利于政府金融调控职能的发挥。

为了更好实施金融法,2017年5月,金融法院试点在上海区级法院上线。2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,设立北京金融法院。设立金融法院,提供专业化的金融方面的司法救济,既是国家正义的实现渠道,也是一种金融服务,有助于保护投资者和金融消费者权益,提升国家的金融调控权的保障水平,防范系统性金融风险。


二、新时代十年宏观调控法实施的经验

(一)宏观调控法的实施,必须依靠党的领导和社会主义制度

坚持党的领导是社会主义法治最根本的保证,把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。 十八大以来宏观调控法实施的实践也证明,只有始终坚持党的领导,才能有效实施和充分发挥宏观调控法的功能和作用。

我国宏观调控法是建立在中国特色社会主义制度基础上,宏观调控法实施若离开这个根本制度的支撑,是不可能充分发挥其功能作用的。特别是发展规划法是我国宏观调控法所特有的法律制度,它必须依托中国特色社会主义制度才能发挥作用。宏观调控法的实施必须依靠中国特色社会主义制度,而中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导党的领导。因此,宏观调控法的实施,必须依靠党的领导和社会主义制度。

(二)宏观调控法的实施,必须以经济体制改革核心问题为导向

实践已经证明,任何重大改革都需要法治的保障。十八大以来,我国宏现调控法实施的一大特点和成功经验,是紧紧围绕经济体制改革改革主线,以落实改革目标和任务,通过加快财税法、金融法和发展规划法等的实施,全面推进和保障改革的重大任务的完成,更好地发挥了政府作用。

(三)宏观调控法的实施,必须注重系统性、协同性和差异性

在我国宏观调体系中,是以国家发展规划为战略导向,以财政、货币、产业、区域等经济政策为调控机制的系统。反映和服务这套宏观调控体系的宏观调控法,其内部各种制度也必须是和谐统一的,因此,注重宏观调控法实施的系统性、协同性和差异性,也是宏观调控法实施多年实践所取得的宝贵经验。在宏观调控法体系内部,只有形成发展规划法、财税法与金融调控法等宏观调控法治系统、形成有力的组合拳,才能充分发挥宏观调控法治系统的作用。

(四)宏观调控法的实施,必须建立经济司法与经济执法协同配合机制

宏观调控法实施要通过执法与司法路径,宏观调控法实施效果往往取决于二者的协同配合的情况。例如,在在一定的时间及条件下,就某些涉及宏观经济建设和改革中的重要问题和纠纷,只有加强司法机关与宏观调控、市场监管部门的多维度协同合作,形成合作处理宏观经济法律问题和纠纷,才能真正彻底解决问题,这也是一条经验。当前一些地方出现了金融司法与金融监管协同机制。

(五)宏观调控法的实施,必须鼓励和支持地方经济司法改革

2017年开始设立金融法院,提供专业化的金融方面的司法救济,也有设立互联网法院、知识产权法院,也有学者提出设立税务法院或税务法庭,这有助于提升专业化审判水平和效率,必须鼓励和支持地方经济司法改革。

(六)宏观调控法的实施,必须增强守法的自觉性

由于宏观调控法的宏观性、政策性和决策性强,它的实施主要表现为依法决策、经济执法和国家机关、公司企业等经营者的守法为主。实践证明,守法的自觉性提高了,才能使宏观调控法的实施顺利,因此,我们必须增强国家机关工作人员、公司企业等经营者守法的自觉性。


三、新时代宏观调控法实施的展望

党的二十大制定了当前和今后一个时期党和国家的大政方针,描绘了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。从现在起,为完成我们党的中心任务,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。在法治建设方面,为基本建成法治国家、法治政府、法治社会目标任务,作为法治经济工作者,我们充满信心,并要做出较大贡献。展望中国式宏观调控法的实施的前景,我们的态度是积极而乐观的。

(一)建立健全中国式现代化宏观调控法律制度体系

中国式现代化宏观调控法律制度体系,是把以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策组合体,上升为由发展规划法、财政法、税法、金融稳定发展法、中央银行法、金融监管法、就业促进法、产业政策法、投资法、区域协同发展法等形成的的宏观调控法律制度体系,进而编纂出《中华人民共和国宏观调控法典》。这部中国式现代化法典,既有德国的《经济稳定与增长促进法》、美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》某些现代化的共同特征,更多具有中国国情与特色的现代化宏观调控法典。宏观调控是我们党治国理政的重要方式。我国宪法规定,“国家加强经济立法,完善宏观调控”。为发挥宏观调控法的治国理政作用,落实宪法关于“完善宏观调控”的原则,完善中国式现代化宏观调控法律制度体系,必须编纂出《中华人民共和国宏观调控法典》。

(二)以制定《发展规划法》和完善宏观调控协调机制为抓手,推进宏观经济治理体系的法治化和现代化。

编制和实施国民经济和社会发展规划是我们党治国理政的重要方式。从1953年开始,我国已经编制实施了13个五年规划(计划),其中改革开放以来编制实施了8个,有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善,创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。

发展规划法具有支持和协调各种宏观调控工具形成合力的作用。面对经济波动,如果缺乏有效的协调配合机制,各种政策频频出台,各个部门一起来,各类工具一起上,甚至会以情况特殊为借口突破常规限制。这不仅导致调控效果不佳,影响经济平稳运行,而且可能导致宏观经济治理体系的现代化、法治化进程停滞。为加强宏观政策工具之间的协调配合,应当尽快出台《中华人民共和国发展规划法》,把国家发展规划为引领、财政政策和货币政策手段相配合的制度法律化,从而有效发挥发展规划法的作用,进一步提高宏观调控法治化认识,加強宏观调控法的普法教育工作。为国民经济的长期稳定增长做出贡献。

(三)以全体人民共同富裕的现代化为目标,推进财税法治实施现代化进程

财政是国家治理的基础和重要支柱,在社会生活中发挥着巨大的作用。科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政宏观调控以提升财政治理能力为目标,主要通过预算、政府采购、国债、政府转移支付等手段影响投资和消费,进而调节社会总需求与总供给的平衡,从而达到调节国民经济总量和结构平衡,实现国民经济稳定增长的目标。财政立法与执法是国家通过立法形式对财政政策予以法律认定,并对各种违反财政法规的行为,予以行政处罚或诉诸司法机关依据法律的规定予以审理和制裁,以保证财政政策目标的实现。在新时代加强财政立法,我们要尽快制定财政法典,使财政法治化、现代化,使执法、司法和和守法有权威的依据。

(四)以金融服务实体经济为宗旨,推进金融调控法实施现代化进程

继续统筹推进金融法律法规体系建设,加快制定《中华人民共和国金融稳定发展法》,尽快修订《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《非银行支付机构条例》《中华人民共和国反冼钱法》《地方金融监督管理条例》《中华人民共和国期货和衍生品法》《中华人民共和国金融稳定法》等金融法律、法规,实现我国金融法治的现代化。研究制定数字金融法,高质量推进金融数字化转型,健全适应数字经济发展的现代金融体系,实现金融数字化、法治化。

为了更好实施金融法,实现金融法实施的专业化、现代化,在现有的地方金融法院基础上,在全国大城市,中心城市普遍设立金融法院,提供专业化的金融方面的司法救济,既是国家正义的实现渠道,也是一种金融服务,有助于保护投资者和金融消费者权益,提升国家的金融调控权的保障水平,防范系统性金融风险。


作者简介: 徐孟洲,中国人民大学法学院教授。

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