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“政府配置资源的经济法因应研讨会”在沪成功举行

2021-01-13  浏览量:156

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2020年12月26日,由上海市法学会经济法学研究会主办,华东政法大学经济法律研究院、华东政法大学经济法学院承办的上海市法学会经济法学研究会2020年年会在上海顺利举行。
本次会议的主题是“政府配置资源的经济法因应”。来自复旦大学、上海交通大学、上海财经大学、同济大学、上海社会科学院法学所、上海对外经贸大学、上海大学、上海海事大学、上海政法学院、华东政法大学等10余家科研院所与上海市司法局、上海市宝山区人民法院、上海城建(集团)公司、上海国盛集团公司、上海市锦天城律师事务所等实务部门的专家学者等50余人参加论坛研讨。
会议开幕式
会议开幕式由上海市司法局副局长、华东政法大学教授罗培新主持。
上海市法学会经济法学研究会会长顾功耘教授致开幕辞。首先,顾功耘教授回顾了往年经济法学研究会的工作和活动,希望未来能够更好地发挥经济法学研究会的功能和优势。其次,关于本次会议的主题,顾功耘教授认为,尽管我们一直强调市场对资源配置的决定性作用,但政府对资源配置的作用不可偏废,目前经济法学领域对这一问题的研究还有所缺失,需要予以进一步关注。最后,顾功耘教授就本次年会的四个子议题,即政府配置资源的功能定位、领域界定、创新方式以及监督机制,进行了深入剖析,希望研究会各位专家学者能够就上述议题进行广泛而深入的讨论。
华东政法大学经济法学院院长钱玉林教授致欢迎辞。钱玉林教授肯定了本次会议主题的现实意义,并认为在资源的界定方式以及政府配置资源的作用和手段方面还存在诸多理论研究空间。例如,对于我国房地产行业不能仅强调“房住不炒”,不妨将房产定义为“资源”,这样一来,对政策性文件解读的切入点就是解构而不是阐释。除此之外,钱玉林教授认为,是根据资源的属性还是应用资源的最终目的来界定公共资源的范围,同样值得探讨。
上海市司法局副局长、华东政法大学教授罗培新对开幕式做总结致辞。罗培新教授以“圈里”、“圈外”为比喻,总结道:在研究对象上应当以问题为导向,且不应限制在各个部门法领域的范围内;应观察域外政府在公共资源无人提供、交易成本过高而需要政府进行调控时的具体情况,并从中寻求对我国政府配置资源可资借鉴的经验。以我国政府早期对企业经营许可的管制为例,罗培新教授认为政府的调控范围过大会导致效率降低,应当限制政府配置资源的权力范围。
第一单元 政府配置资源的经济法理论支撑
本单元由上海市司法局副局长、华东政法大学教授罗培新主持。上海社会科学院法学所《政治与法律》主编徐澜波研究员、上海财经大学法学院单飞跃教授、华东政法大学杨忠孝教授、同济大学朱国华教授分别进行主题发言。上海市宝山区人民法院徐子良副院长、上海对外经贸大学法学院殷洁教授、上海交通大学任荣明教授作为与谈人参与深度讨论。
主题发言环节,徐澜波研究员指出经济法应当明确一个基础:市场在与经济有关的各项要素配置中发挥决定性作用;政府的作用虽不具有决定性,但仍应当是有效有为的。而如何综合运用各种方法、手段、制度落实这一政府与市场之间的关系就是经济法的主要作用。关于资源配置的监督机制,徐澜波研究员认为,当前的法律手段借鉴了较为成熟的经济手段,而经济手段的本质是尊重市场规律,因此无需设置特别的监督机关或监督机制。目前最为重要的工作是完善市场运行机制,良好的市场运行机制自然可以起到正常的监督效果。此外,徐澜波研究员认为,政府配置资源相对脱离了市场性,尽管目前存在立法、行政甚至柔性行政等多种资源配置手段,但哪些手段应属于经济法手段是需要研究的。徐澜波研究员指出,经济手段应是经济法发挥作用的主要手段,通过要素化的建构确定政府配置资源的边界,使得资源配置沿着法治化的轨道运行。
单飞跃教授就“政府配置资源的经济法理论检视——所有制与财政制的分析视角”作主题报告,主要从以下五个方面对主题进行阐述:其一,政府配置资源的理解。学理上对政府配置资源有广义和狭义两种理解,前者包含政府支出和政府投资,而后者仅包括政府作为投资主体进行的政府投资行为。其二,政府配置资源的法律关系基础。单飞跃教授认为所有制与财政制是政府配置资源的法律关系基础,即国家主要是通过这两种方式与国民之间建立物质关系。其三,政府配置资源的法律调整。单飞跃教授认为政府配置资源的法律调整主要建立在所有制与财政制的法律框架之上,该法律体系有利于实现政府配置资源的效能、进而对其提供有效保障。其四,公共财产理论。作为一种力图统合所有制和财产制的法律理论,该理论以保护私人财产权,规范、控制政府公共财产权为功能取向,对政府配置资源的经济法基础理论提供了有益借鉴。其五,所有制和财政制混同的现实风险。单飞跃教授指出,现实中所有制和财产制的混同在地方政府隐性债务问题上反映出较大问题,政府隐性债务并没有纳入统一的债务统计范围,导致基本的政府债务管理工具不能全面适用于隐形债务管理,而这无疑会带来不小的风险与隐患。
杨忠孝教授以独到的视角对主题题设之意进行解读。首先,杨忠孝教授对主题进行了拓展,将“政府”概念置换成“国家”概念,从国家宏观层面上探讨国家对于资源配置的责任与定位,指出应当在宪法上确定国家对于资源配置的地位,以此形成政府配置资源的正当法理基础。其次,杨忠孝教授将问题回归政府层面,具体分析政府应当如何履行国家与人民交予其配置资源的任务。杨忠孝教授认为,产权确定是资源配置的最基础性方式,而政府进行资源配置需要做到:一是尊重市场基本配置地位;二是应当且仅在市场失灵时基于政策导向对资源进行应急配置;三是参与并引导市场配置,弥补市场信息不对称而产生的不利影响。最后,杨忠孝教授认为国家资源配置的制度构建,其首要目标在于对资源的有效利用与整合,以使资源创造更大价值,这也是政府资源配置与市场资源配置共同追求的价值所在。为达目标,须从产权开始对市场制度进行逐步构建,之后才是政府对其进行监督与引导。
朱国华教授认为,在数字经济时代,信用是真正的经济法问题,信用能力是商会行业协会获得信用社会信任的资本,主要涉及诚信资本、合规资本、简约履行资本和正向不背德发展。商会行业协会信用能力具备组织信用、网络信用、内生信用、转化信用等特点,以及信息、专家、裁判和组织等优势。商会协会法治是商业生态建设的关键制度变量,而目前最根本的问题是没有商会协会的专门法,造成这一局面的关键是立法者和决策者没有认识到缺乏商会协会法对国家带来的影响。
在与谈环节,徐子良副院长以一个关于农村集体经济组织产权转让的案例说明“农村经济发展公司”虽然冠以“公司”名称,但集体经济产权转让并不能简单适用传统民商法的逻辑,不能直接适用《民法典》96条和99条关于特别法人的规定或者公司法关于公司的规定。集体企业的股份或者财产份额转让,需经村民委员会或村民会议来表决通过。殷洁教授则谈及政府配置资源的有关经济法律问题和风险认识。殷洁教授认为,从经济法基础理论角度研究政府配置资源所涉及的重点问题包括:政府配置资源的权力来源;政府配置资源范畴和目标;资源配置程序的设计;配置过程中如何实现权、责、利、效的真正统一等。在研究政府资源配置法律规则时不仅仅要关注权力约束机制和相应的责任机制,还要考虑完善相应的激励机制。任荣明教授认为,如何调控政府金融服务系经济法调整对象的重要问题,而政府资源配置问题是一个复杂的系统,从实证研究的角度落实政府资源配置具有重要意义。比如在相关领域,人大的文件经过了40多年的丰富实践以及近20年颁布的法规拥有众多经验教训,那么“政府有形的手”可以从这些规律性的实证经验出发,来有效约束相关领域发生的突出问题。任荣明教授认为“蚂蚁金服停止上市”给经济法研究提出了巨大挑战,经济法研究是否进入了一个新时代:即遏制政府的不规范行为和资本冲动对普通民众产生的不利影响。
第二单元  政府配置资源的具体制度完善
本单元由复旦大学胡鸿高教授主持。上海财经大学法学院刘水林教授、上海政法学院孙放副教授、上海城建(集团)公司总法律顾问张忠分别进行主题发言。上海海事大学法学院沈秋明教授、上海社会科学院法学所王海峰研究员、上海国盛集团公司治理办公室主任常江作为与谈人参与研讨。华东政法大学刘雪红副教授、复旦大学胡鸿高教授、同济大学范黎红副教授、上海社会科学院法学所王海峰研究员在自由讨论环节参与交流讨论。
刘水林教授从政府资源配置的类型、不同类型资源配置的准则、不同类型资源配置的主要制度这三个方面来探讨如何建立良好的政府配置资源的法律制度问题。刘水林教授认为,政府配置资源的类型可以分为三类:自然资源、历史人文景观资源、体系生成型资源。不同类型的资源配置准则是不同的,对于自然资源中不同类型的土地,在配置时要注意粮食安全、规划需要等不同目标。而非土地资源,若是纯公共物品型资源,适用可持续供应、受益者量能分担准则;对于准公共物品型资源则适用俱乐部物品资源的准则,即根据能力付费准入、按受益支付对价;而对于公共池塘资源则根据身份准入,规范使用。对自然景观,刘水林教授认为应该适用竞争准入准则,对历史人文景观则要尊重历史人文传统。最后,刘水林教授指出,政府配置资源的主要制度应该包含四个方面,包括资源使用的准入、资源使用的方式、对使用资源生产的产品或提供服务的质量及定价的规范、退出机制。
孙放副教授认为在传统的政府配置资源过程中往往会产生两个问题:体制性消耗以及过程性监管所带来的制度成本增加。孙放副教授认为体制性消耗的产生主要是因为政府配置资源的本质是借助行政权力系统来实现财产性权利的转移,但两种系统运行原理之间的差异对配置的效率产生了负面影响。针对这一问题,孙放副教授认为应当对权力传递系统进行市场化规制,注重发挥合同的约束和规范作用;同时要对政府资金管理制度进行完善,严格拨付程序和法律责任,刚性化政府招标制度,完善预算决策制度。在谈及政府配置资源过程性监管时,孙放副教授认为这种监管制度不仅降低了决策者的自主决策空间和灵活性,同时会增加制度负担。因此,孙放副教授提出,我们可以逐步建立以产出结果为导向的管控制度,注重运用绩效指标、绩效公开等结果性监管手段,最终过渡到最佳选择——绩效决策制。这样一种以结果为导向的管控思路不仅能够对政府产生反向压力,督促其提高决策执行效率;同时为配置受益方提供了与政府之间的共同话语平台,最终实现社会整体收益和社会成本之间的整合。
张忠总法律顾问根据自身实务经验,从企业角度谈论调整和改善政府对资源的配置问题,主要包含三个部分内容:一是政府参与市场的行为。张总指出,目前市场上存在由于政府不当管理行为导致项目混乱的情形,如PPP项目所面临的现实困境。二是政府管理市场的行为,如工商登记的不足、招投标的串标、围标、通标现象以及施工中的分包、转包、挂靠现象,这些都是在政府管理市场中所产生的。三是政府监督市场的行为,集中体现在审计对市场的介入过多,今后应当使审计逐步退出商事交易制度。
在与谈环节,沈秋明教授认为,应当对“政府”作扩大解释,不仅指行政机构,还要包括党和法院。王海峰研究员介绍了蒙格斯智库关于政府配置资源的报告,指出政府的资源配置应该针对不同的市场来把握尺度,同时其还结合临港新片区的经验,进一步指出政府配置资源的权力应当下放到地方,根据不同地区的市场因地实施。常江主任认为,在公共数据资源的配置上,要以市场机制为主,注重发挥政府在保障公平普惠方面的作用,并提出建立公共数据资源的法定机构、建立收费使用制度和建立用途溯源监管制度等相关建议。
在自由讨论环节,华东政法大学刘雪红副教授指出,我国的国企和政府配置资源受到国际上的攻击,比如欧盟近期通过的一个法律将会导致我国国企的投资更难进入欧盟市场,国有资本进去之后将面临被征收的风险。复旦大学胡鸿高教授认为,本次经济法年会讨论的命题是一个关键性问题也是一个棘手的问题,即在政府配置资源效率已经被实践证明的情况下,政府应如何配置资源的问题。对此我们需要研究资源的外延、哪些资源要进行配置。此外,经济法需要解决我国的权钱交易、权资交易、权力的限制问题、权力的寻租问题以及权力的监督问题等。同济大学范黎红副教授提出,某些案件中司法机关会通过在审判领域干预民商事合同来介入市场资源配置,以此维护公共利益,因为通过合同配置资源很可能忽视了合同会产生的负外部性。王海峰研究员指出,司法机关通过审理案件发现法律漏洞并纠错是司法能动性的体现,但是从我国的现状来看,司法能动的合理性值得商榷。
会议总结
会议最后由华东政法大学吴弘教授进行总结。吴弘教授认为,政府配置资源的法学讨论较少,因而,本次会议选题可谓是填补了空白。吴弘教授总结到,经济法的价值观是如何处理效率与公平的关系,政府在资源配置中也应坚持效率优先,同时兼顾“实质公平”来满足人民追求高质量生活的需求。吴弘教授强调,政府配置资源的本质还是要素分配,要避免政府的过度干预。针对大家讨论较多的新基建问题,虽然政府未发布过任何官方文件来设置准入门槛,但实际上无论是国有小企业还是民营小企业进入该领域都是困难重重,这其实就是政府配置资源的“玻璃门”现象。再者,涉及政府配置资源的方式目前学界仍在争论。实践中方式很多,但效果各异,互联网背景下一定要发挥好政府的“引导作用”,尤其是信息引导,以更好地发挥市场作用。最后就基础制度问题,吴弘教授特别指出,要建立和完善监督制度来保障权力不被滥用。目前政府配置资源仍处于探索阶段,这其实为我们经济法研究开辟了广阔的空间。
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